Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., IV SA/Po 784/18, oddalił skargę W. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w B. (dalej W.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej SKO) z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją SKO, po rozpatrzeniu wniosku W. o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza R. z dnia [...] listopada 2007 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie, na działkach nr [...] i [...] w m. P., jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej wraz z przyłączem energetycznym, słupem energetycznym, drogą dojazdową i placem manewrowym utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2018 r.
Na tę decyzję W. złożyła skargę do WSA w Poznaniu.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę.
Sąd podkreślił, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, a zatem sprawa rozpoznawana była w trybie nadzwyczajnym. Tryb ten może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy też nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej i powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco, natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. W rozpatrywanej sprawie organ, wobec zarzutów strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, skoncentrował się na przesłance wynikającej z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., wskazując, że po dokonaniu kontroli z punktu widzenia pozostałych przesłanek nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.
Odnosząc się do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej oraz przesłanki rażącego naruszenia prawa, Sąd podniósł, że sposób interpretowania i stosowania przesłanki "wydania decyzji bez podstawy prawnej" został wypracowany przez judykaturę administracyjną i doktrynę, w których uznano, że nie dotyczy ona sytuacji, w której decyzja nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją błędnie lub ogólnikowo, bowiem wówczas mamy do czynienia tylko z wadą formy i naruszeniem przepisu art. 107 § 1 k.p.a.
Ustosunkowując się do treści wniosku o stwierdzenie nieważności Sąd wskazał, że kwestionowana decyzja wydana została na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust 1 i art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Przywołując art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U.2003.164.1589), WSA stwierdził, że nie można uznać, iż określenie w powyższej decyzji parametru w postaci średnicy wirnika oraz wysokości jego zawieszenia nastąpiło bez podstawy prawnej skoro przepisy prawne wprost nie zabraniają określenia powyższego parametru w decyzji o warunkach zabudowy jak również nie zamykają katalogu parametrów przez jakie można kształtować przyszłą zabudowę.
Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd podał, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz że do inwestora należy przedstawienie parametrów technicznych planowanej elektrowni wiatrowej. Podkreślając, że we wniosku o wydanie warunków zabudowy w postępowaniu objętym przedmiotowym postępowaniem nieważnościowym inwestor przedstawiając parametry techniczne planowanej elektrowni wiatrowej wskazał m.in. średnicę wirnika, Sąd stwierdził, że organ orzekając w zakresie ustalenia warunków zabudowy był związany parametrami technicznymi określonymi przez inwestora w złożonym wniosku o wydanie warunków zabudowy. Kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy nie określa więc parametrów technicznych wykraczających poza zakres wniosku i nie podaje szczegółowych danych technicznych planowanej elektrowni wiatrowej, w tym np. typu czy modelu turbiny.
W odniesieniu do przesłanki rażącego naruszenia prawa Sąd wskazał, że w orzecznictwie i piśmiennictwie kształtuje się jednolite stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. Prowadząc postępowanie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości proceduralnych i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym decyzję postępowaniu, uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. W opinii Sądu, nie można zatem uznać, że określenie średnicy wirnika i wysokości na jakiej miało nastąpić jego zawieszenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z ww. przepisami.
Odnosząc się do przesłanki wydania decyzji przez organ niewłaściwy (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) Sąd powołał się na art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i wskazał, że z uwagi na usytuowanie wnioskowanej inwestycji organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy był Burmistrz R. Tym samym decyzję wydał właściwy rzeczowo i miejscowo organ. WSA wskazał, że to organ urbanistyczny, a nie - jak twierdzi strona - architektoniczno-budowlany określa parametry przyszłej zabudowy. Rolą organu architektonicznego-budowlanego na mocy art. 35 Prawa budowlanego jest ocena czy przedłożony projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Zatem to nie organ udzielający pozwolenia na budowę określa powyższe parametry. Tym samym za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 54 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i mylne przyjęcie przez Sąd I instancji, że orzekając w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ jest ściśle związany treścią wniosku inwestora, także w zakresie wskazanych przez niego parametrów technicznych, podczas gdy właściwa interpretacja powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że organ przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest związany treścią wniosku inwestora tylko w zakresie niezbędnym do wydania decyzji, w granicach przysługujących mu ustawowo kompetencji, w związku z czym w decyzji o warunkach zabudowy nie powinien określać szczegółowych wszystkich parametrów technicznych (które dookreślane są dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę), a jedynie określić ogólne parametry danego przedsięwzięcia, albowiem ustalenie warunków zabudowy jest dopiero wstępnym etapem zmierzającym do realizacji inwestycji, którego głównym celem jest odpowiedź na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu);
powyżej opisane naruszenia spowodowały, że decyzja Burmistrza R. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wydaniu przez organ decyzji bez podstawy prawnej, wobec czego zachodziła podstawa do stwierdzenia jej częściowej nieważności, co nie zostało uznane przez Sąd I instancji;
2. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 28 ust. 1a w zw. z art. 34 i art. 36 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i niesłuszne uznanie, że Burmistrz R. był organem właściwym do określenia w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych parametrów technicznych inwestycji polegającej na budowie linii kablowej wraz z elektrownią wiatrową, tj. średnicy wirnika, podczas gdy kompetencje do określenia tego rodzaju parametrów technicznych w niniejszej sprawie posiada wyłącznie Starosta O. jako organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę, która to decyzja powinna określać wszystkie, szczegółowe parametry techniczne inwestycji;
powyżej opisane naruszenia spowodowały, że decyzja Burmistrza R. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, wobec czego zachodziła podstawa do stwierdzenia jej częściowej nieważności, co nie zostało uznane przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 54 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzić trzeba, że wbrew wywodom skargi kasacyjnej wydając decyzję o warunkach zabudowy organ jest związany wnioskiem inwestora. To inwestor określa, jaką konkretnie inwestycję chce zrealizować, a organ rozstrzyga, czy określona we wniosku inwestycja jest na danym terenie dopuszczalna. Decyzja o warunkach zabudowy nie ustala warunków dla wszelkich możliwych do realizacji na danym terenie inwestycji, lecz ustala je dla konkretnej inwestycji objętej wnioskiem. Zarzut ten nie ma więc usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. "poprzez nieprawidłowe zastosowanie" art. 28 ust. 1a w zw. z art. 34 i art. 36 Prawa budowlanego. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.z.p. organem właściwym do wydania przedmiotowej decyzji był Burmistrz R., a nie Starosta O., będący organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę. Podkreślić trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy jest podejmowana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie na podstawie przepisów Prawa budowlanego. W sprawie o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przepisy Prawa budowlanego nie mają zastosowania. Powyższy zarzut jest zatem chybiony.
W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 22 marca 2022 r.) – orzekł jak w sentencji.