Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1101/21

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Po 480/19 oddalił skargę D. B. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2018 r., nr [...], którą na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej upzp) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej Kpa), po rozpatrzeniu wniosku K. sp. z o.o. z siedzibą w P., organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na częściowej nadbudowie o część biurową, rozbudowie o windę zewnętrzną oraz częściowej zmianie sposobu użytkowania funkcji handlowo-usługowej na funkcję hotelową budynku handlowo-biurowego K., przewidzianej do realizacji na dz. nr [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] i [...], ark. [...], obręb [...], położonej w P. przy ul. [...] i [...] oraz umorzył postępowanie w zakresie przebudowy budynku.

Jak stwierdził Sąd I instancji, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że sporządzona przez organ I instancji analiza jest prawidłowa, a ustalenia dokonane w oparciu o analizę są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i określenia w decyzji wymagań dla nowej zabudowy. Analiza zawiera opis wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym (ich funkcji i istotnych parametrów zlokalizowanej na nich zabudowy), co pozwoliło na dostosowanie nowej zabudowy do wyznaczonych - przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy - cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), a w dalszej kolejności architektonicznym (ukształtowanie obiektów).

Ponadto planowana inwestycja nie wiąże się ze zmianą dotychczasowej linii zabudowy budynku, szerokości elewacji frontowej budynku, wysokości budynku oraz geometrii dachu, co eliminuje konieczność analizy zgodności planowanej inwestycji z cechami i parametrami zabudowy sąsiedniej w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że organ I instancji określając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zacytował wyłącznie warunki wydane przez Zarząd Dróg Miejskich z [...] sierpnia 2018 r., uzupełnione pismem z dnia [...] października 2018 r., które wyznaczają inwestorowi ramy obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Nie oznacza to jednak, że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie się odbywać w takim właśnie kształcie. Zarząd Dróg Miejskich wskazał, że "widzi możliwość" zlokalizowania miejsca postojowego dedykowanego dla autobusów turystycznych i taksówek w rejonie wskazanym przez wnioskodawcę, ale zastrzegł, że przebudowa pasa drogowego (w tym zmiana organizacji ruchu) musi być pozytywnie zaopiniowana przez zarządcę drogi i zarządcę ruchu. Szczegółowe ustalenia w tym zakresie zostaną więc skonkretyzowane na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

W pkt V decyzji organ I instancji wskazał przy tym, że wydana decyzja nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a także nie jest równoznaczna z pozwoleniem na budowę.

1. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
2. 1) przepisów prawa materialnego:
3. a) art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 6 ust 2 pkt 1 upzp poprzez uznanie, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz, że planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, w tym w szczególności interesu skarżącego;
4. b) art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji naruszenie chronionego prawem interesu osób trzecich tj. skarżącego poprzez nieuwzględnienie uprzednio wydanych na jego rzecz decyzji administracyjnych;
5. c) art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 2 lit. d upzp poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy na rzecz inwestora;
6. d) art. 5 ust 2 pkt. 9 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, w konsekwencji brak poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów skarżącego;
7. 2) przepisów postępowania:
8. a) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta P., w sytuacji istnienia wykazanych w skardze podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy - art. 61 ust. 1 w zw. z art. 6 ust 2 pkt 1 upzp; poprzez uznanie, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz, że planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, w tym w szczególności interesu skarżącego, tym samym zaaprobowanie przez Sąd błędnego zastosowania norm prawa materialnego i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i zastosowania przewidzianego w ustawie środka uchylenia zaskarżonej decyzji;
9. b) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 Ppsa poprzez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P., w sytuacji istnienia wykazanych w skardze podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 13, art. 15, art. 77, art. 80 w zw. art. 107 § 3 Kpa, tym samym zaaprobowanie przez Sąd istotnego naruszenia norm przepisów postępowania oraz zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i zastosowania przewidzianego w ustawie środka uchylenia zaskarżonej decyzji;
10. c) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi oraz twierdzeń i argumentów podniesionych w jej uzasadnieniu, czego wyrazem jest brak odniesienia się przez Sąd I instancji do poszczególnych twierdzeń i argumentów skarżącego w uzasadnieniu wyroku;
11. d) art. 151 Ppsa poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi przy braku przesłanek pozwalających stwierdzić legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. i w konsekwencji oddalenie skargi, która była zasadna i podlegała uwzględnieniu;
12. e) art. 106 § 3 Ppsa poprzez jego niezastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu przez Sąd dowodów uzupełniających z przedłożonych przez skarżącego dokumentów, pomimo że było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie i tym samym zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Dodatkowo w skardze kasacyjnej zawnioskowano o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wyciągu z dziennika budowy.

1. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.
2. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3. 4.1. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
4. 4.2. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
5. 4.3. Zarzuty naruszenia prawa materialnego w istocie odnoszą się do kwestii kolizji pomiędzy inwestycją skarżącego określoną w pozwoleniu na budowę, a inwestycją objętą zaskarżoną decyzją o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego projektowane w zaskarżonej decyzji wydzielenie pasa drogowego na potrzeby czasowego postoju przed hotelem taksówek i autobusów koliduje z uprzednio uzyskanymi przez skarżącego decyzjami administracyjnymi. Usytuowane miejsce postojowe dla autobusów i taksówek nachodzi na miejsce postojowe wyznaczone do obsługi komunikacyjnej inwestycji skarżącego, a tym samym usytuowany w tym samym miejscu wjazd i zjazd do jego nieruchomości.
6. 4.4. W związku z powyższym w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się wyłącznie na przesłankach wynikających z art. 61 upzp. Jedną z tych przesłanek zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp jest ustalenie, że teren posiada dostęp do drogi publicznej. Dokonując wykładni pojęcia, o którym mowa w ww. przepisie, trzeba mieć na uwadze, że dotyczy ono ustalania dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Dostęp ten należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu (wyrok WSA w Krakowie z 15 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 226/22). Uwzględniając zaś specyfikę tej instytucji prawnej oraz treść art. 63 ust. 2 upzp zauważyć należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

W niniejszej sprawie teren inwestycji posiada dostęp bezpośredni od ul. [...] i ul. [...]. Zgodnie z warunkami wydanymi przez Zarząd Dróg Miejskich obsługa komunikacyjna ma odbywać się na dotychczasowych zasadach dotychczasowymi zjazdami. Takie jest zatem rozstrzygnięcie organu w zakresie obsługi komunikacyjnej. Decyzja nie mogła i nie zawiera ustaleń w zakresie wydzielenia pasa drogowego na potrzeby czasowego postoju przed planowanym hotelem taksówek i autobusów. Zawarte w decyzji stwierdzenie, że Zarząd Dróg Miejskich "widzi możliwość" zlokalizowania miejsca postojowego dedykowanego dla autobusów turystycznych i taksówek ma wyłącznie charakter informacyjny. Wskazano, że kwestie te zostaną skonkretyzowane na etapie wydawania pozwolenia na budowę i muszą być pozytywnie zaopiniowane przez zarządcę drogi i zarządcę ruchu. Powyższy informacyjny zapis decyzji nie kreuje po stronie inwestora żadnych praw.

Brak jest zatem podstaw, aby uznać, że narusza prawa skarżącego. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 2 lit. d upzp oraz art. 5 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego jest nieusprawiedliwiony.

1. 4.5. Niezasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania. Należy w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ prawidłowo ustalił istotne elementy stanu faktycznego i dokonał prawidłowej oceny, że projektowana inwestycja może zostać zrealizowana, a decyzja przez niego wydana zawiera wszystkie wymagane elementy stosownie do art. 107 § 1 i 3 Kpa. W postępowaniu administracyjnym nie naruszono art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 13, art. 15, art. 77, art. 80 w zw. art. 107 § 3 Kpa. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył także art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy dokonano oceny istotnych dla niniejszej sprawy zarzutów. Dodatkowo wyjaśniono, że kwestia domniemanej kolizji nie występuje, ponieważ zaskarżona decyzja nie dotyczy urządzenia miejsc postojowych. Być może niepotrzebnie Sąd Wojewódzki odniósł się do ważności pozwolenia na budowę, jednakże nie miało to żadnego wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. W związku z kompletnością materiału dowodowego nie było też jakiekolwiek potrzeby przeprowadzenia w trybie art. 106 § 3 Ppsa uzupełniającego postępowania dowodowego w szczególności z dokumentów dotyczących realizacji przez skarżącego inwestycji budynku usługowo - handlowo - biurowo - mieszkalnego przy ul. [...], gdyż nie wpływa to na warunki zabudowy ustalone w niniejszej sprawie. W świetle bezzasadności powyższych zarzutów nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i § 2 Ppsa oraz art. 151 Ppsa.

1. 4.6. W świetle powyższych rozważań wniosek strony skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi kasacyjnej wyciągu z dziennika budowy należało uznać za bezprzedmiotowy.

1. 4.7. Wobec bezzasadności wszystkich podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.