Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...].10.1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 62 ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414 ze zm.) nakazał E. Ł., J. M., W. H. oraz J. H. jako współwłaścicielom budynku położonego w K. przy K. przedłożenie ekspertyzy aktualnego stanu technicznego budynku przy ul. K. oraz opinii mykologicznej określającej stopień zagrzybienia lokali mieszkalnych położonych w budynku i oficynie przy ul. K. Na skutek odwołania E. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] października 2000 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie jest budynek przy ul. K. w K. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek współwłaścicieli E. Ł. i J. M., w którym skarżące wskazały na nieodpowiedni stan techniczny budynku.
Organ stwierdził, że podstawą prawną tego rodzaju postępowania powinien być przepis art. 66 pkt 3 prawa budowlanego z 1994 r., tymczasem w przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzję organu I instancji oparto o art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego do wydania takiej decyzji nie wystarcza samo stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu lecz udowodnienie, że stan ten może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji stwierdził jedynie, że przeprowadzone w dniu 2 września 1999 r., oględziny budynku, potwierdziły występowanie rys na ścianach i sufitach w budynku. Nie mniej jednak nie "udowodniono przesłanek do wydania skarżonej decyzji". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien rozważyć celowość wydawania decyzji z art. 62 ust. 3 Prawa Budowlanego "gdyż niejednokrotnie do rozstrzygnięcia sprawy nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego wystarczające jest bezpośrednie zastosowanie w/w art. 66 pkt 3 tego prawa." Zwrócono także uwagę organowi I instancji na treść art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego.
Stwierdzając, że w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Decyzję tę E. Ł. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o "nie przychylanie się do decyzji II instancji i wydanie końcowego orzeczenia, które przerwie niszczenie mienia". Skarżąca podniosła, że zastosowanie art. 62 ust. 3 prawa budowlanego zamiast art. 66 ustawy, zostało dokonane w celu przedłużenia w czasie zabezpieczenia budynku, zalewanego wodą z dziurawych rynien i "jest działaniem celowym nadzoru budowlanego niszczącym przez upływ czasu substancję budynku i cudze mienie."
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu.
Skarżąca w dniu 31 listopada 2003 r. złożyła w Sądzie dwa pisma sporządzone ręcznie, nie do końca czytelne.
Wyrokiem z dnia 10 listopada 2004 r. (sygn. akt II S.A./Kr 2701/00) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.
Zdaniem WSA kontrola sądowa nie wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W uzasadnieniu WSA podniósł, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja kasacyjna wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. WSA zwrócił uwagę na fakt, że prowadzone przez orzekające organy postępowanie udokumentowane jest wyjątkowo niestarannymi aktami. Przekazane Sądowi akta administracyjne są niekompletne, a znajdujące się w nich dokumenty nie są poukładane chronologicznie oraz wg przedmiotu. Z akt tych wynika, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji, zapadały dalsze rozstrzygnięcia w tym samym przedmiocie. W tym zakresie, WSA wskazał postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2000 r., w którym na współwłaścicieli budynku położonego przy ul. K. w K. nałożono obowiązek przedłożenia ekspertyzy aktualnego stanu technicznego budynku oraz opinii mykologicznej, z tym, że podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego. Postanowienie to, jak wynika z przedłożonych akt, zostało uchylone postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r.
WSA podkreślił, że samo powołanie przez organ I instancji niewłaściwej podstawy prawnej nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 kpa. Niemniej jednak podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji był przede wszystkim brak poczynienia przez organ I instancji istotnych dla sprawy ustaleń, i właśnie ten fakt decyduje o tym, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa.
Na marginesie WSA wskazał, że o treści rozstrzygnięcia sprawy przekazanej w trybie art. 138 § 2 kpa do ponownego rozpoznania decyduje wyłącznie organ I instancji, który winien dokonać tego rozstrzygnięcia samodzielnie, bez jakiegokolwiek wpływu w tym zakresie organu odwoławczego.
E. Ł. zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Dodatkowo skarżąca wniosła o zwolnienie od kosztów sądowych, ze względu na znaczną liczbę prowadzonych postępowań.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wbrew ustaleniom sądu I instancji decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana w oparciu o 138 § 2 kpa nie była uzasadniona. Skarżąca podniosła, że jako współwłaścicielka nieruchomości w K. przy ul. K. zwracała się do nadzoru budowlanego o nakazanie pozostałym współwłaścicielom – którzy dokonali adaptacji strychu polegającej m.in. na wyburzeniu 5-cio metrowej ściany nośnej na I piętrze m.in. dokonania badań statyki budynku. Skarżąca domagała się dokonania tych działań w trybie art. 204 prawa budowlanego, tymczasem decyzja wydana przez organ I instancji oparta była o dyspozycję art. 62 ust. 3 prawa budowlanego. Skarżąca odwołując się od decyzji organu I instancji zarzucała, że wobec wskazanej podstawy prawnej decyzji obowiązkiem sporządzenia ekspertyz, o których mowa w decyzji oraz ich kosztami obciążeni zostali wszyscy współwłaściciele, a nie tylko ci, którzy dokonali przebudowy strychu.
Dodatkowo, zdaniem skarżącej, opinia mykologiczna powinna zostać wykonana przez inwestorów adaptacji strychu i przez nich finansowana, gdyż to ich działania doprowadziły do zagrzybienia budynku. Skarżąca wskazała również, że badania okresowe, o których mowa w art. 63 prawa budowlanego nie obejmują badania statyki budynku, które jest niezbędne w sytuacji naruszenia konstrukcji w rezultacie adaptacji strychu.
Zdaniem skarżącej jej żądania nakazania przeprowadzenia badań statyki budynku nie znalazły odzwierciedlenia w decyzjach organów administracyjnych. Ponadto skarżąca podniosła, że stwierdzone przez WSA uchybienia i zaniedbania organów administracyjnych w zakresie sposobu prowadzenia akt sprawy oraz uzasadniania wydawanych decyzji w sprawie są głównym powodem kwestionowania przez skarżącą wydanych w sprawie decyzji.
Zdaniem skarżącej wadliwość prowadzonego postępowania oraz ich przewlekłość doprowadziły do nadużyć i zaniedbań, które bezpośrednio dotykają właścicieli nieruchomości. Wobec toczącego się postępowania osoba prowadząca zarząd nieruchomości, a będąca inwestorem dokonanej przebudowy strychu od 6 lat nie dokonała wynikającego z przepisów okresowego badania stanu technicznego budynku. Nie przeprowadzono również badania statyki, mimo iż z opinii sporządzonej na prywatne zlecenie skarżącej wynika, że nastąpiły zmiany konstrukcyjne budynku i niemożliwym jest pokrycie dachu zakupioną wcześniej na ten cel dachówką.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692), zwanej dalej w skrócie "ppsa", Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarżąca zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie art. 134 § 1 ppsa. Stosownie do treści tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie narusza tego przepisu. WSA w Krakowie dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, uznając, że decyzja jest zgodna z prawem.
Nie budzi wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a więc organ drugiej instancji mógł uchylić decyzję organu pierwszej i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Jak słusznie podniósł WSA w Krakowie, organ I instancji rozstrzygając sprawę nie tylko oparł się na błędnej podstawie prawnej, lecz przede wszystkim nie poczynił żadnych istotnych dla sprawy ustaleń, a więc organ II instancji nie mógł na podstawie tak przyjętego stanu faktycznego wydać decyzji merytorycznej. Zdaniem NSA prawidłowo w wyroku sądu I instancji przyjęto, że w sprawie istniały pełne podstawy do wydania przez organ administracji publicznej decyzji kasacyjnej. Prawidłowo też sąd I instancji uznał, że wytyczne organu II instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji są wystarczające do dalszego i prawidłowego prowadzenia postępowania przez organ I instancji.
Warto również podkreślić, że niezrozumiały jest zarzut naruszenia przepisu art. 204 ustawy – Prawo budowlane, jako że akt ten nie zawiera jednostki redakcyjnej o wskazanym przez skarżącą numerze.
Z tych wszystkich względów nie można zgodzić się że skarżącą, że zaskarżony wyrok narusza art. 134 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że kwestionowana decyzja nie narusza prawa.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzeczono jak w sentencji.