Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M.K. (dalej jako "skarżący") na uchwałę Rady Gminy Dygowo z 22 maja 2013 r. nr XXIX/199/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów Gąskowo i Stojkowo w gminie Dygowo.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p."), przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zarzucił także naruszenie art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo jego niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dygowo, art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 3 i 5 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 roku poprzez niewyznaczenie strefy sanitarnej cmentarza, który został wyznaczony w obszarze ZC.
Ponadto zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. przez brak szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, a także art. 15 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez nieokreślenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w stosunku do wszystkich nieruchomości stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Skarżący powołał się także na art. 140 ustawy Kodeks cywilny, którego naruszenie polegało na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.
Skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości, która znalazła się na obszarach planu oznaczonych symbolem R. Przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania części nieruchomości położonej w obszarze oznaczonym symbolem R zostały określone w § 6 uchwały. Tereny te zostały przeznaczone pod tereny rolnicze, dopuszcza się wykorzystanie terenu pod budowę dróg technologicznych, sieci związanych z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych oraz obiektów infrastruktury technicznej. W obszarze R wyłączono możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych. Ponadto na terenie nieruchomości należącej do skarżącego plan dopuszcza również możliwość realizacji zabudowy zagrodowej.
Dodatkowo, nieruchomość skarżącego znajduje się w bliskiej odległości od nieruchomości oznaczonych symbolem ZC. Skarżący wskazał, że ustalenia te naruszają interes prawny skarżącego przez nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania należącej do niego nieruchomości, a w szczególności przez wyłączenie możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych. W wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego został więc naruszony interes prawny skarżącego wynikający z treści art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), art. 140 ustawy Kodeks cywilny oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Ponadto skarżący uzasadnił podnoszoną przez siebie niezgodność planu z powołanymi wyżej przepisami.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dygowo wniosła o jej oddalenie, wskazując, na brak interesu prawnego skarżącego.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając skargę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej jako "u.s.g."), przede wszystkim należy zbadać, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżącego. Sąd I instancji wyjaśnił, że do naruszenia interesu prawnego dochodzi, jeżeli ukształtowanie wykonywania prawa własności nieruchomości prowadzi do zawężenia sfery wolności związanej z prawem własności. Nie każde jednak oddziaływanie na prawo własności stanowi naruszenie interesu prawnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący jest właścicielem działki objętej ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak okoliczność ta nie legitymuje go jeszcze do skutecznego złożenia skargi.
Sąd I instancji podkreślił, że skarżący pozostawał bierny w trakcie trwania procedury planistycznej, zaś w skardze nie wskazał na choćby planowaną inwestycję w zakresie budowy i eksploatacji farmy wiatrowej na swojej nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, nie można ustalić związku faktycznego między ustaleniami planu miejscowego a interesem prawnym skarżącego. Z okoliczności sprawy nie wynika, żeby skarżący prowadził lub zamierzał w najbliższej przyszłości prowadzić działalność we wskazanym zakresie. W ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała pomniejsza przysługujące skarżącemu uprawnienie lub całkowicie to uprawnienie odejmuje.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego, przez błędne zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g., i uznanie, że uchwała nr XXIX/199/13 Rady Gminy Dygowo z 22 maja 2013 r. nie narusza interesu prawnego skarżącego.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz w związku z art. 50 p.p.s.a., przez błędne oddalenie skargi.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy podkreślić, że podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest ocena legitymacji procesowej skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy Dygowo z 22 maja 2013 r. w zakresie naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia w świetle dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g.
Zdaniem Sądu I instancji skarżący nie wykazał związku pomiędzy powyższą uchwałą Rady Gminy Dygowo a "naruszeniem jego indywidualnej sytuacji prawnej" w zakresie jego interesu prawnego. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że skoro skarżący nie ma legitymacji skargowej to nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Powyższe stanowisko Sądu I instancji nie jest jednak prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela bowiem w tym zakresie dotychczasową linię orzecznictwa NSA wyrażoną m.in. w wyroku NSA z 20 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1305/09 (Lex nr 587214). Wynika z niej, że chociaż do wniesienia skargi do Sądu I instancji na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest nie tylko wykazanie się interesem prawnym lecz także jego naruszeniem i że wykazanie naruszenia tego interesu prawnego obciąża stronę skarżącą, to Sąd I instancji nie może w tym zakresie pozostać bierny i to nawet wówczas gdy strona reprezentowana jest przez fachowego pełnomocnika.
Oznacza to, że Sąd I instancji powinien badać zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Dlatego też jeżeli skarżący w tej sprawie jest właścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem miejscowym i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości jest to już wystarczające do oceny prawnej, czy interes prawny skarżącego został naruszony. Ponadto z tego punktu widzenia nie jest także istotny zakres naruszenia interesu prawnego jak i nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego, która miała przecież miejsce w przedmiotowej sprawie.
Dlatego też Sąd I instancji był zobowiązany do rozpoznania tej sprawy, a nie oddalenia skargi z powodu braku przymiotu strony, tj. z powodu braku naruszenia interesu prawnego.
Z tych względów i na podstawie art. 185 ust. 1 ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy p.p.s.a.