Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1100/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. D. i Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nakazał K. i Z. D. usunięcie przeszkody w postaci muru ogrodzeniowego na odcinku rowu odprowadzającego wody opadowe i źródlane z wyżej położonych działek w tym działki nr [...]. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Następnie WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 września 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 86/05 skargę oddalił, wskazując, że spełnione zostały przesłanki z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne i rozstrzygnięcia organów obu instancji są zasadne. W dalszej kolejności w postępowaniu egzekucyjnym doprowadzono do rozebrania części muru ogrodzeniowego przegradzającego rów.
Kolejnym wnioskiem z dnia 18 lipca 2006 r. Z. Ł. zwrócił się do Wójta Gminy w C. o wydanie decyzji nakazującej K. i Z. D., właścicielom działki nr [...] położonej w P., usunięcie zmian w odpływie wody poprzez wykonanie udrożnionego rowu po stronie działki nr [...] i doprowadzenie do swobodnego przepływu wód poprzez przywrócenie stanu sprzed wykonania murku ogrodzeniowego na granicy działki nr [...] z działką nr [...], której jest właścicielem. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. umorzył postępowanie.
Z takim stanowiskiem nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które po rozpoznaniu odwołania Z. Ł., decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., uchyliło decyzję umarzającą postępowanie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy C. wydał w dniu 22 marca 2007 r. decyzję, w której nakazał K. i Z. D. przekopanie rowu w poprzek działki nr [...] na wysokości rowu przebiegającego przez działkę sąsiednia nr [...], tak aby odebrał wody płynące rowem przez działkę nr [...] i odprowadził te wody na działkę [...], graniczącą z działką nr [...] od strony południowej, zgodnie ze stanem sprzed wprowadzenia zmiany stanu wody na gruncie. Na skutek złożonego odwołania decyzja ta została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził naruszenie przepisów procesowych, tj. nie doręczenie decyzji pełnomocnikowi strony. Zwrócił również uwagę na wątpliwości w zakresie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, który nie daje odpowiedzi na pytanie: czy przedmiotowe zagłębienie zwane rowem, jarem, ciekiem wodnym, przebiegające przez sąsiadujące działki jest w rzeczywistości naturalnym zagłębieniem terenu, które następnie zostało sztucznie pogłębione przez właścicieli działek sąsiednich, czy też ma charakter rowu melioracyjnego oraz jakie działania w obrębie rowu mają charakter pierwotny, oddziałujący na sąsiednie grunty.
Kolejną decyzją z dnia [...] października 2007 r., Wójt Gminy C. odmówił nakazania K. i Z. D. przywrócenia stanu poprzedniego poprzez udrożnienie rowu po stronie działki nr [...] i doprowadzenia do swobodnego przepływu wód, tj. doprowadzenia do stanu sprzed wykonania murku ogrodzeniowego. Zdaniem organu, wskutek zaorania działki nr [...] przez K. i Z. D. nie doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie, lecz do przywrócenia stosunków wodnych zmienionych w latach 70-tych przez poprzednich właścicieli nieruchomości wskutek wykopania rowu.
Po jego rozpoznaniu odwołania Z. Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium ustalono stan faktyczny sprawy w tym i to, kiedy doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie w obrębie działek nr [...] i nr [...] położonych w P. - miało to miejsce przy urządzeniu rowu w latach 70-tych ubiegłego stulecia. Decyzja była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 23 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Rz 56/08 uchylił ją oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] października 2007 r.
Od powyższego wyroku K. i Z. D. wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 224/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Za trafny uznał, wyrażony w zaskarżonym wyroku, pogląd, że pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo - skutkowy.
Wójt Gminy C., po uzupełnieniu materiału dowodowego, decyzją z dnia 28 października 2010r., nakazał K. i Z. D., jako właścicielom działki nr [...] przekopanie rowu w poprzek tej działki.
Także i ta decyzja, na skutek złożonego przez K. D. i Z. D. odwołania, została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzją z dnia [...] grudnia 2010r., uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło m. in. brak uzasadnienia stanowiska, że odtworzenie rowu we wskazanych w decyzji parametrach jest przywróceniem stanu poprzedniego, albo też, że jest rozwiązaniem optymalnym dla zapobieżenia szkodom przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Wójt Gminy C. nakazał K. i Z. D. wykonanie na działkach nr [...] i [...], urządzenia zapobiegającego szkodom w formie rowu od jego wylotu do rowu przydrożnego w km 37km + 310 drogi wojewódzkiej Hoczew - Czarna na długości 120 mb, do jego zakończenia na istniejącym śladzie rowu w granicy działek nr [...] i [...] w miejscowości P., jak określono na załączniku graficznym nr 1 i nr 2 określającym profil rowu. W decyzji określone zostały także parametry rowu tj. szerokość dna (0,4m), nachylenie skarp (1:1) i ubezpieczenie dna i skarp darniną o szerokości 0,5m, a powyżej obsiew mieszanką traw. Określono też, że w hektometrze 0+95 do 1+20 w miejsce darniny należy ułożyć korytko z rur PCV 1/2 średnicy 400 mm.
Organ wskazał, że zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 29 ustawy Prawo wodne, a w oparciu o sporządzoną opinię rzeczoznawcy, wybrany sposób zapobieżenia szkodom jest najskuteczniejszy i najprostszy.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem K. i Z. D., złożyli odwołanie wnosząc o jego uchylenie. Zarzucili niewłaściwe ustalenie stron postępowania oraz oparcie rozstrzygnięcia na opinii osoby nieposiadającej podstawy do wykonywania funkcji biegłego. Zarzucili także odrzucenie opinii biegłego mgr inż. L. W., bez przyczyn i prawidłowego uzasadnienia oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ograniczenie uzasadnienia do opisania podjętych czynności i pominięcie wyjaśnienia istotnych elementów i zarzutów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że na terenie, na jakim znajdują się działki, woda w sposób naturalny spływa z góry tj. z działek wyżej położonych i rozlewa się na działkach niżej położonych przez działkę nr [...] do działki nr [...] (także przy ujemnych temperaturach). Stan taki potwierdza mapa sytuacyjno-wysokościowa. Woda spływa na działkę nr [...], jest ujmowana w rów i odpływa rowem do granicy z działką nr [...]. Z dokonanych ustaleń wynika, że przez teren działek nr [...] i [...] od wielu lat spływały wody z terenów wyżej położonych, poprzedni właściciele ujęli spływające wody w wykopany przez siebie i utrzymywany rów. Budowa murku ogrodzeniowego przez Z. i K. D., w drugiej połowie września 2004 r., zatamowała swobodny spływ wody na działkę nr [...], i zatrzymanie jej na działce nr [...].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, na powyższą decyzję złożyli K. D. i Z. D. i wnieśli o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili:
- - naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz błędną wykładnię zgromadzonego materiału dowodowego, czym naruszono zasadę prawdy obiektywnej;
- - naruszenie art. 77 ustawy Prawo wodne, poprzez nieprzekazanie sprawy do organu właściwego do wydania decyzji wodnoprawnej, w przypadku, gdy ustalenia organu odnośnie istnienia wcześniej rowu melioracyjnego był zgodne ze stanem faktycznym;
- - naruszenia art. 12 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), poprzez wykorzystanie opinii wydanej przez osobę nieuprawnioną;
- - naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne, poprzez nakazanie wykonania jako urządzenia zapobiegającego szkodom w formie rowu i jednoczesne nałożenie na stronę obowiązku uzyskania pozwolenie wodno-prawnego i budowlanego oraz sporządzenia dokumentacji, co stanowi wykładnię rozszerzającą tego przepisy;
- - naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 i art. 81 k.p.a. poprzez niezawiadomienie Podkarpackiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie, a tym samym naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że organ prawidłowo, w oparciu o zebrany materiał dowodowy poszerzony opinią biegłego ustalił, że zmiany dokonane na działkach nr [...] i [...] przez skarżących, zmieniły stan wody na gruncie czym doprowadziły do powstania szkód na działce nr 54 stanowiącej własność Z. Ł. W tak ustalonym stanie faktycznym, orzekające w sprawie organy były uprawnione do wydania decyzji w oparciu o treść art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Rozstrzygniecie organu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, który dopuszcza dwojakiego rodzaju rozstrzygnięcia; przywrócenie stanu poprzedniego, bądź wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Jako, że odtworzenie istniejącego wcześniej rowu, po niespornym zasypaniu go przez skarżących nie jest możliwe, celem uniknięcia występowania szkód na działce nr 54, organ zaskarżoną decyzją nakazał wykonanie urządzenia o ściśle określonych parametrach.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skarżących, przeprowadzone postępowanie, poprzedzające wydanie decyzji nie narusza przepisów proceduralnych określonych art. 7, art. 77 § 2 i art. 81 k.p.a. Strony brały udział w toczącym się postępowaniu, składały liczne wnioski i zastrzeżenia, do których organ zarówno I instancji, jak i organ II instancji należycie ustosunkowały się w wydanych rozstrzygnięciach, a więc nie naruszyły przepisu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
Sąd uznał, że organy nie naruszyły także przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane z tego powodu, że przepisy te nie mają zastosowania dla rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, jak i nie były stosowane w rozpoznawanej sprawie.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu skarżących o niewłaściwym oznaczeniu stron postępowania albowiem już z samego rozstrzygnięcia wynika, że w zasadzie odtwarza stan poprzedni i choć dokonanie tego w sposób idealny nie jest możliwe, określa jego usytuowanie "od jego wylotu do rowu przydrożnego"... "do jego zakończenia na istniejącym śladzie rowu".
W ocenie Sądu pierwszej instancji także kolejny zarzut skarżących w zakresie naruszenia przepisu art. 77 ustawy Prawo wodne był niezasadny.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K. D. i Z. D. na podstawie art. 173, art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili na podstawie art. 174 P.p.s.a.
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:
- - art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) w zw. art. 77 ustawy Prawo wodne poprzez wykładnię rozszerzającą art. 29 ust. 3 i art. 77 prawa wodnego w wyniku czego doszło do utrzymania w mocy decyzji organu I i II instancji nakazującej wykonanie jako urządzenia zapobiegającego szkodom na działkach Nr [...] i [...] urządzenia wodnego w postaci rowu melioracyjnego, co spowodowało również nałożenie na stronę obowiązku uzyskania pozwolenia wodno - prawnego, budowlanego oraz konieczność sporządzenia stosownej dokumentacji, w wyniku czego orzeczony nakaz w istocie nie stanowi przywrócenia stanu poprzedniego i prowadzi do powstania nowej struktury w terenie,
- - art. 12 ust 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn zm.) poprzez przyjęcie opinii, która została wydana przez osobę do tego nieuprawnioną;
- 2) naruszenie przepisów postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w sytuacji, gdy w decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a. w zw. 79 k.p.a. i 81 k.p.a., poprzez nie zawiadomienie o toczącym się postępowaniu Podkarpackiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie, tj. gospodarza zasobu nieruchomości, działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa przez którą ma przebiegać urządzenie zapobiegające szkodzie w formie rowu, w wyniku czego doszło do naruszenia uprawnień właściciela działki nr [...], który niewątpliwie winien być stroną postępowania, a w konsekwencji do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art.7 k.p.a. w zw. art. 77 § 2 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I i II instancji pomimo naruszenia przez te organy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organy I i II instancji nie ustaliły w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy, dokonały błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego poprzez co doszło do naruszenia zasad prawdy obiektywnej. Przyjmując za właściwe wykonanie rowu po istniejącym śladzie do jego wylotu do rowu przydrożnego w kilometrze 37 km + 310 drogi wojewódzkiej Hoczew - Czarna - na długości 120 mb do jego zakończenia w granicy działek nr [...] i nr [...] w miejscowości P., nie wyjaśniono, czy pogorszenie stanu stosunków wodnych na gruntach ze szkodą dla gruntów sąsiednich nie nastąpiło w wyniku wylewania się nadmiaru wody ze zbiorników wodnych znajdujących się na działce nr. W tej sprawie Sąd błędne przyjął, że opinia L. W. była ekspertyzą prywatną sporządzoną na zlecenie strony przez co doszło do oddalenia skargi skarżących.
- - art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przejawiające się w tym, że Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi i wbrew wyartykułowanym w tejże skardze zarzutom utrzymał orzeczenie pomimo, że strona podnosiła, że zostało ono wydane w rezultacie przyjęcia opinii sporządzonej przez biegłego, który przy jej wydaniu przekroczył swoje uprawnienia, bowiem nie posiadał uprawnień do pełnienia funkcji technicznych. Istotnym w tej sprawie jest również, że odrzucono, jako mniej wiarygodną, opinię sporządzoną przez biegłego posiadającego specjalizację z zakresu melioracji wodnych. Sprawując kontrolę legalności wydanych rozstrzygnięć w ocenie skarżących Sąd winien był uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zwłaszcza, że wytyczne i tezy biegłego nie posiadającego specjalistycznych uprawnień przyjął za podstawę do nałożenia obowiązku wykonania urządzenia.
Oddalając skargę skarżących w uzasadnieniu wyroku w części odnoszącej się do naruszenia przepisu art. 77 Prawa wodnego Sąd powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego, która w ocenie skarżących odnosi się do zagadnienia, czy dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia przez właściciela gruntu dotkniętego szkodliwym wpływem zmiany stanu wody w wyniku bezprawnego działania właściciela gruntu sąsiedniego - roszczenia o ochronę własności i przywrócenia stanu poprzedniego, a więc nie kwestii zastosowania art. 77 Prawa wodnego,
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. Nr 19 poz. 115 z poźn. zm.) polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), mimo że decyzja była niewykonalna.
W dniu 7 października 2013 r. (data stempla pocztowego) skarżący kasacyjnie przedłożyli otrzymane po wniesieniu skargi kasacyjnej pismo Podkarpackiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2012 r. znak [...] skierowane do Urzędu Gminy C. Z treści tego pisma wynika, że PZDW w Rzeszowie stwierdził, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...], której nakazano K. i Z. D. wykonanie na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości P. urządzenia zapobiegającego szkodom (nakazującej wykonanie rowu na działce [...] czyli w pasie drogowym) została naruszona zasada czynnego udziału strony, gdyż PZDW w Rzeszowie, jako gospodarz zasobu nieruchomości, działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, nie brał udziału w postępowaniu. Z treści pisma wynika również, ze naruszony został art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 z późn. zm.), a także, że wykonanie zaleceń wskazanych w decyzji może spowodować uszkodzenie korpusu drogi, a tym samym spowodować naruszenie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 z późn. zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Autorzy skargi formułują zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) dalej: ustawa Prawo wodne, którego błędna interpretacja i wadliwe zastosowanie, w ocenie kasatorów, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim należy mieć na względzie, że Sąd pierwszej instancji weryfikując legalność zaskarżonej decyzji, był związany oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 224/09. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji wedle przepisów prawa mających zgodnie z tą oceną zastosowanie w niniejszej sprawie i w znaczeniu nadanym im w tej ocenie.
Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji.
Ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Norma zawarta w art. 153 P.p.s.a. wskazuje, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego.
Nie można podzielić zarzutów skargi naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), jak też odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Z mocy art. 29 ust. 2 tej ustawy to na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom – art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.
Jednoznaczne brzmienie powyższego przepisu oznacza, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie przepisu art. 29 Prawa wodnego jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Z tych względów rację ma Sąd pierwszej instancji, że przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 ustawy są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie.
Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, związany oceną prawną zawartą w wyroku NSA sygn. II OSK 224/09, trafnie uznał, że pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo - skutkowy.
Skarżący argumentują, że w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 77 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że utrzymanie urządzeń realizacji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością Spółki wodnej, to do tej Spółki (art. 77 § 1). Z dyspozycji art. 77 § 2 Prawa wodnego wynika, że jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany to organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. II OW 139/11 (LEX nr 1121243) stwierdził, że: "Ratio legis unormowania art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki, biorąc pod uwagę także treść pozwolenia wodnoprawnego." Skład orzekający NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że normy art. 77 ustawy Prawo wodne nie mają zastosowania w okolicznościach sprawy.
Dotyczą bowiem obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji wodnej szczegółowej. "Urządzenie melioracji wodnej szczegółowej jest inwestycją o charakterze liniowym, które przebiega na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości" (postanowienia NSA, sygn. II OW 139/11). Tymczasem w sprawie będącej przedmiotem osądu nie chodzi o urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, lecz o jednostkowe urządzenie zapobiegające szkodom na gruncie, dlatego ma zastosowanie norma art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, gdyż dotyczy ona wszelkich zmian stanu wody, także zmiany kierunku wody opadowej, jeśli mogłaby ona być szkodliwa dla gruntów sąsiednich.
Zaistnienie określonych w przepisie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne okoliczności stwarza dla organu obowiązek wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, albowiem decyzja ma charakter decyzji związanej. "Swoboda wyboru prawnych konsekwencji ustalonej normy prawnej, wiąże się tylko z wyborem nakładanego w osnowie decyzji nakazującej środka restytucyjnego" (T. Judecki, Glosa do wyroku WSA z dnia 20 czerwca 2011 r., II SA/Wr 144/11, "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2011 r., nr 6, s. 87). Ponieważ odtworzenie istniejącego wcześniej rowu, po niespornym zasypaniu go przez skarżących, nie jest możliwe, to celem uniknięcia występowania szkód na sąsiedniej działce nr 54, zasadnie nakazano skarżącym wykonanie urządzenia o ściśle określonych parametrach. Spełnione zatem zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 29 ustawy Prawo wodne, a w oparciu o sporządzoną opinię rzeczoznawcy wybrany został skuteczny i prosty sposób zapobieżenia szkodom.
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał organowi nakazania przywrócenia stanu poprzedniego brak jest bowiem dowodów na ustalenie wszystkich parametrów rowu, w tym jego kształtu, głębokości, szerokości, przepustowości.
W świetle powyższego nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących o przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji zasady prawdy obiektywnej i związanej z nią zasadą swobodnej oceny dowodów. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięcia ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a także z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organ ustalił istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie przepisów art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski, które uzasadniają przyjęcie tezy, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań skarżących oraz, że właściwym środkiem restytucyjnym będzie wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom.
Całkowicie chybiony jest zarzut skargi dotyczący niewykonalności decyzji w przedmiocie wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom na działce sąsiedniej. Niewykonalność decyzji stanowi przesłankę nieważności postępowania (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Nie może zatem odnieść zamierzonego skutku ten zarzut w postępowaniu zwyczajnym, jakie było prowadzone w przedmiotowej sprawie.
Wbrew zarzutom i twierdzeniom skarżących, Kodeks postępowania administracyjnego nie ustanawia jakichkolwiek formalnych kryteriów kwalifikacji biegłego. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., jeżeli w sprawie są wymagane wiadomości specjalne, organ administracji państwowej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Użyte w tym przepisie słowo "może’ oznacza wprawdzie pozostawienie organowi swobody w korzystaniu z tego środka dowodowego, jednakże granice tej swobody są wyznaczone przez zasadę prawdy obiektywnej, gdyż z niej wypływa obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności, mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. W sprawach o zawiłym stanie faktycznym, który można wyjaśnić dopiero wtedy, gdy dysponuje się specjalnymi wiadomościami, organ orzekający jest obowiązany wykorzystać ten środek dowodowy. W przedmiotowej sprawie organ prawidłowo skorzystał z tego środka dowodowego, albowiem materia wymagała powołania biegłego zakresu melioracji i rekultywacji.
Nie wymaga, by osoba wydająca opinię była członkiem właściwego samorządu zawodowego. W świetle art. 84 § 1 k.p.a. biegłym może być zarówno osoba wpisana na przewidzianą przepisami prawa listę biegłych, jak i osoba, która ma wiedzę fachową w danej dziedzinie. Oznacza to również, że biegłym może być osoba posiadająca specjalne wykształcenie, jak i nie mający takiego wykształcenia praktyk, który faktycznie ma potrzebne organowi wiadomości. W sprawie, powołany przez organ biegły mgr inż. W. S., jest rzeczoznawcą NOT nr [...] w zakresie melioracji wodnych oraz rzeczoznawcą NOT nr 6034/75/Rz w zakresie rekultywacji gruntów. Powołanie biegłego z danej dziedziny wiedzy służyć ma pozyskaniu wiadomości specjalnych, których strony lub organ nie posiadają lub nie mogą samodzielnie uzyskać. Dlatego też kwestionowanie przez skarżących ustaleń biegłego, który legitymuje się stosownym przygotowaniem zawodowym, powinno mieć charakter merytoryczny i nie może być gołosłowne (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Wr 534/12, LEX nr 1330354).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że opinia mgr inż. L. W. stanowi ona tzw. prywatną ekspertyzę wykonaną na zlecenie strony, a jako taka nie może zostać uznana za dowód w rozumieniu art. 84 k.p.a. gdyż na tej podstawie prawnej to organ powołuje biegłego a nie strona (por. wyrok NSA z dnia z dnia 1 marca 2007 r. sygn. II OSK 359/06, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 145). Oznacza to, że przedstawioną przez stronę prywatną ekspertyzę, organ uznaje jedynie za uzupełnienie wyjaśnień strony popartych stanowiskiem uwzględniającym wiadomości specjalne.
Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, ze uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego.
Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).
Nie ulega wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autorów skargi, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd wnikliwie odniósł się do stanu faktycznego sprawy, a także wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z faktu, że skarżący nie zgadzają się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia.
Odnośnie zarzutu naruszenia naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w sytuacji gdy w decyzja Wójta Gminy C. z dnia 30 czerwca 2011 r. została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a w zw. 79 k.p.a i 81 k.p.a., poprzez nie zawiadomienie o toczącym się postępowaniu Podkarpackiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie, tj. gospodarza zasobu nieruchomości, działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa przez którą ma przebiegać urządzenie zapobiegające szkodzie w formie rowu, to należy wskazać, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Wyjaśnić należy, że przesłanka, wznowieniowa polegająca na nie zapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony.
Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Stanowisko to ugruntowało się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroki: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08" z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09) i skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela.
Zważywszy na powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.