Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę T. O. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...], którą została utrzymana w mocy decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 130 blaszanych garaży oraz dwóch zjazdów z ulicy D. i B. na terenie działek nr [...],[...],[...],[...] położonych w rejonie ul. D. i Z. we W.. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci budowy 130 blaszanych garaży wystąpił T. O.. W toku przeprowadzonego postępowania organy ustaliły, że wobec braku dla terenu objętego wnioskiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z przeprowadzonej w tym celu analizy funkcji i celu zabudowy oraz zagospodarowania terenu wszystkich działek graniczących z terenem zamierzonej inwestycji wynika, że występuje tam zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, szeregowa i bliźniacza wraz z towarzyszącymi jej budynkami gospodarczymi oraz budynki usługowe i handlowe. Planowane przedsięwzięcie inwestycyjne znajduje się w samym centrum zorganizowanej całości urbanistycznej, którą stanowi zespół budynków jednorodzinnych.
W ocenie organów rozpoznających sprawę budowa zespołu blaszanych garaży pozostaje w sprzeczności z istniejącą funkcją sąsiedniego terenu, nie uwzględnia wymagań społecznych (o czym świadczą protesty okolicznych mieszkańców) oraz względów kompozycyjno-estetycznych. Nie spełnia więc wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wymienioną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zaskarżył T. O.. Zarzucił jej naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 107 § 2 i § 3 K.p.a., w tym oparcie się na wadliwej analizie funkcji i celu okolicznej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nieodpowiadającej wymogom wynikającym z obowiązującego prawa.
Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargę oddalił. Sąd podzielił w pełni wniosek z zaskarżonej decyzji, iż budowa zespołu 130 blaszanych garaży pozostaje w sprzeczności z istniejącą funkcją sąsiedniego terenu. Stwierdził, iż przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z obowiązującymi przepisami. W ocenie sądu "żądanie skarżącego porównania gabarytów, parametrów i formy architektonicznej domków jednorodzinnych do planowanych garaży jest nieadekwatne". Do powyższych wniosków doprowadziła - zdaniem WSA - prawidłowo przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, odpowiadająca wymogom art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.
Nr 164, poz. 1588). Z analizy tej wynika, że na wszystkich działkach graniczących z terenem planowanej inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, szeregowa i bliźniacza wraz z towarzyszącymi jej budynkami gospodarczymi i garażami a także budynki usługowe i handlowe. Zabudowa ta spełnia więc funkcję mieszkaniową, handlową i w pewnym zakresie usługową a planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z tą, istniejącą funkcją.
Wymieniony wyrok zaskarżył skargą kasacyjną T. O. reprezentowany przez adwokata R. T.. Wyrokowi temu zarzucił:
- 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., mimo naruszenia przez ten organ w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, 8, 107 § 2 i 3 K.p.a. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwie przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru sąsiadującego z terenem lokalizacji inwestycji, która to analiza została przeprowadzona w sposób nierzetelny, bowiem załącznik do decyzji w postaci mapy wykonany został niewłaściwie - bo w skali 1:2500, a nie w wymaganej przez § 3 ww. rozporządzenia skali 1:1000 lub 1:500. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie pozwoliło na wykazanie, że planowana inwestycja jest w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa i stanowi kontynuację funkcji terenu, oraz spowodowało to, że organy orzekające w sprawie, wraz z WSA, nie miały możliwości rzetelnego zbadania zagospodarowania otoczenia inwestycji, co w konsekwencji oznacza, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które przy orzekaniu należało wziąć pod uwagę. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/,
- 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku mającego fundamentalne braki, co uniemożliwia dokonanie instancyjnej kontroli przedmiotowego orzeczenia, a co za tym idzie uniemożliwia skarżącemu obronę swoich praw, powtarza ono bowiem lapidarne stwierdzenia z uzasadnienia decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając jedynie, że inwestycja pozostaje w sprzeczności z istniejącą funkcją sąsiedniego terenu, nie wskazując w żaden sposób na czym polega ta sprzeczność, ani też w czym Wojewódzki Sąd Administracyjny upatruje brak ciągłości funkcji terenu sąsiedniego lub na czym ta kontynuacja funkcji miałaby polegać,
- 3) naruszenie prawa materialnego przez:
niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż budowa zespołu 130 garaży blaszanych pozostaje w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa i z istniejącą funkcją sąsiedniego terenu, mimo iż na terenie planowanej inwestycji występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej, handlowej i usługowej - co w pełni wyczerpuje dyspozycję normy sformułowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a planowane przedsięwzięcie w sposób oczywisty stanowi kontynuację funkcji terenu;
przez błędną wykładnię art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na tym, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku wskazania cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę poprzez prawidłowe sporządzenie analizy.
Wobec tych zarzutów skarżący wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzutom skargi kasacyjnej nie można odmówić słuszności. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę nie zauważył, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i stanowiąca jej podstawę analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego z terenem inwestycji są powierzchowne, sporządzone bez koniecznej wnikliwości, z uchybieniami formalnymi a zawarty w nich wniosek nie został przekonywująco uzasadniony. Skarga kasacyjna trafnie zarzuciła bowiem, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy, która nie odpowiadała warunkowi z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że analiza stanowiąca główny dowód w sprawie ustala tylko sprzeczność funkcji planowanej z funkcją sąsiedniego terenu, bez ustalenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak tego wymagają przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w związku z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Nadto wniosek o sprzeczności funkcji zabudowy obu porównywanych terenów nie został uzasadniony ani w treści analizy, ani w decyzji i w taki sposób został też powtórzony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny powtórzył bowiem tylko ogólnikowe stwierdzenie o sprzeczności tej funkcji z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, mimo iż ustalono tylko funkcję terenu sąsiadującego z terenem inwestycji a nie ustalono jaką funkcję ma spełniać sporna inwestycja i na czym polega rzeczywista sprzeczność z funkcją analizowanej zabudowy. W tej sytuacji nie można odmówić racji stronie skarżącej, iż nie ustosunkowano się w uzasadnieniu wyroku do jej twierdzeń, że budowa garaży nie jest sprzeczna z istniejącą na sąsiednim terenie funkcją mieszkaniowo-usługową, którą nadto ma uzupełnić, służąc zaspokojeniu potrzeb okolicznych mieszkańców.
"Analizując istnienie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy mieć na względzie, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji" (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod. red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4 z 2008 r., str. 500 i 501).
Należy też zauważyć, że ustalając sprzeczność funkcji zamierzonej inwestycji z sąsiadującą zabudową organy uznały za zbędne analizowanie cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie określonym w § 2 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego z 26 sierpnia 2003 r. W tej sytuacji wniosek zawarty w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o niezgodności wymagań kompozycyjno-estetycznych zamierzonej inwestycji z okoliczną zabudową jest gołosłowny i nie poparty żadnymi dowodami ani wywodami. Braku tego Sąd I instancji nie dostrzegł, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 107 § 3 K.p.a.
Należy więc uznać, że skarga kasacyjna trafnie zarzuciła naruszenie przez WSA zarówno wskazanych w niej przepisów proceduralnych jak i prawa materialnego - przez ich wadliwe zastosowanie. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a., oraz zasądzenie kosztów postępowania na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Na koszty te składają się: uiszczony wpis od skargi kasacyjnej i wynagrodzenie adwokata łącznie z opłatą pełnomocnictwa.