Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 9 lutego 2012 r., sygnatura akt II SA/Bk 835/11, oddalił skargę Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] września 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy F. z [...] lipca 2011 r. odmawiającą nakazania H. Ż., Z. M. oraz A. P. przywrócenia poprzedniego stanu na działkach nr [...], [...] i [...] znajdujących się we wsi F. Istotne okoliczności faktyczne, w których został wydany ten wyrok, przedstawiają się następująco.
Wójt Gminy F. decyzją z [...] czerwca 2009 r., powołując się na art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, odmówił nakazania H. Ż. przywrócenia poprzedniego stanu na działce nr [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że skarżąca twierdziła, iż H. Ż. zasypała wykopany przez skarżącą, na działce nr [...], stanowiącej własność H. Ż., rów, czym spowodowała, że z sąsiedniej działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej, nie odpływa woda. Organ administracji, jak wynika z uzasadnienia decyzji, ustalił, że H. Ż. zasypała rów na działce nr [...], jednakże nie naruszyło to naturalnych stosunków wodnych i nie spowodowało szkód dla gruntów sąsiednich. Jak ustalił, na działce nr [...] znajduje się rów, który jednakże nie był połączony z rowem, który znajdował się na działce nr [...], i z tego powodu zasypany rów nie stanowił odpływu dla wód gromadzących się na działce nr [...].
Ponadto ustalił, że zalewana część działki nr [...] znajduje się w zagłębieniu terenu i to jest naturalną przyczyną gromadzenia się tam wody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] lipca 2009 r., rozpoznając odwołanie skarżącej od decyzji Wójta Gminy F. z [...] czerwca 2009 r., decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy.
Na skutek skargi skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 12 listopada 2009 r., sygnatura akt II SA/Bk 587/09, uchylił decyzje obu organów administracji. Sąd m.in. uznał, że prawidłowo ustalono w postępowaniu administracyjnym, iż rów na działce nr [...] wykopała skarżąca, a H. Ż. się temu sprzeciwiła, co z kolei usprawiedliwiało, że rów ten zasypała. Jednakże Sąd uznał, że nie został wyjaśniony zakres prac, które H. Ż. wykonała w związku z zasypaniem rowu. Sąd stwierdził, że mogła ona zasypać tę część rowu, którą wcześniej bezprawnie wykopała skarżąca, jednak na działce nr [...] istniał już wcześniej rów i w ocenie Sądu nie zostało wyjaśnione czy również ten rów H. Ż. zasypała.
W ocenie Sądu wymagało to wyjaśnienia, gdyż zasypanie przez H. Ż. również rowu wcześniej istniejącego "może uzasadniać tezę, że doszło do szkodliwej zmiany stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, polegającej chociażby na tym, że w wyniku zasypania rowu stan podtopienia na gruncie skarżącej na wiosnę trwa dłużej niż zwykle." Sąd ponadto zwrócił uwagę, że skarżąca także podnosiła, iż z działki nr [...], będącej własnością Z. M., spływa woda na jej działkę nr [...], co nie znalazło wyrazu w rozstrzygnięciu organu administracji. Ostecznie Sąd wskazał, aby organy administracji w ponowionym postępowaniu ustaliły czy skarżąca domaga się objęcia zakresem sprawy naruszenia stosunków wodnych spowodowanych spływaniem wody z działki nr [...] oraz wyjaśniły czy H. Ż. zasypała tylko rów wykopany przez skarżącą, czy także część rowu, który już istniał na działce nr [...]. W razie ustalenia, że został zasypany istniejący wcześniej rów Sąd polecił ustalić czy wywołało to szkodliwą zmianę stanu wody na gruncie.
Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy F. decyzją z [...] lipca 2010 r. odmówił nakazania H. Ż. oraz Z. M. przywrócenia stanu poprzedniego na działkach stanowiących ich własność. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ administracji ustalił, że H. Ż. zasypała na swojej działce nr [...] zarówno rów wykopany przez skarżącą, jak i rów, który tam istniał wcześniej. Organ administracji stwierdził przy tym, że nie jest w stanie ustalić jak głęboki był ten wcześniejszy rów oraz czy był połączony z rowem na działce nr [...]. Ponadto z uzasadnienia decyzji wynika, że organ administracji uznał, iż zalewanie działki nr [...] jest spowodowane tym, iż jest ona położona w zagłębieniu terenu. Organ uznał też, że nakazanie H. Ż. przywrócenia poprzedniego stanu na działce nr [...], polegającego na wykopaniu rowu o głębokości około jednego metra, nie spowoduje zmniejszenia ilości wody na działce nr [...], gdyż działka ta leży w zagłębieniu terenu, znajdujący się na niej rów jest głęboki oraz brak dowodów potwierdzających, że rowy na obu tych działkach były połączone.
W końcu organ stwierdził też, że rów znajdujący się na działce nr [...] nie miał odpływu w związku z czym nie mógł przyjmować wód z innych działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] września 2010 r., rozpoznając sprawę na skutek odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję Wójta F. Na skutek skargi skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 8 lutego 2011 r., sygnatura akt II SA/Bk 702/10, uchylił obie decyzje organów administracji. Zdaniem Sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Zostało wyjaśnione, zdaniem Sądu prawidłowo, że H. Ż. zakopała nie tylko rów w części pogłębionej przez skarżącą, ale także w części, która istniała wcześniej, że na działce nr [...] rozlewa się i utrzymuje woda, że na tej działce przy granicy z działkami nr [...], [...] i [...] znajdują się nieużytki gromadzące wodę, że działka nr [...] znajduje się w obniżeniu terenu w stosunku do gruntów sąsiednich oraz że z działki nr [...] nie spływa drenem woda na działkę nr [...].
Przedwcześnie jednakże uznano, że brak podstaw do nakazania H. Ż. oraz Z. M. przywrócenia na działkach będących ich własnością stanu poprzedniego. Sąd stwierdził, że wymaga specjalnej wiedzy ocena skutków zakopania rowu przez H. Ż. oraz ułożenia drenu przez Z. M. Zdaniem Sądu konieczne jest szersze spojrzenie na stan i poziom gruntu oraz poziom i sposób odprowadzania wód przed podjęciem przez strony działań mających na celu polepszenie stosunków wodnych. Z tego względu uznał, że konieczne było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, który miałby wyjaśnić jak kształtuje się poziom terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...], jaki wpływ na stan i poziom wód powierzchniowych i gruntowych mają różnice wysokości terenu, jakie znaczenie dla systemu odprowadzania wód z działek skarżącej i H. Ż. miał niezewidencjonowany rów zakopany przez tę ostatnią, czy pogłębienie tego rowu do trzech metrów i następnie jego zasypanie miało wpływ na sposób odprowadzania lub zatrzymywania wody na działce nr [...], czy mogło dojść do uwolnienia wód gruntowych, czy istnieje obecnie konieczność przywrócenia stanu poprzedniego tego rowu, czyli rowu o głębokości około jednego metra, oraz czy w ogóle istnieje możliwość ograniczenia wzmożonego gromadzenia się wody na działce nr [...] poprzez wykonanie prac dotyczących rowu na działce nr [...].
Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy F. decyzją z [...] lipca 2011 r. odmówił nakazania H. Ż., Z. M. oraz A. P. przywrócenia poprzedniego stanu na działkach nr [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przeprowadzono dowód z opinii biegłego hydrologa M. D. oraz że z tej opinii wynika m.in., że rów na działce nr [...] nie miał większego znaczenia dla istniejących stosunków wodnych na działce nr [...] i nr [...]. Stwierdzono, że przy założeniu, iż rów ten miał jeden metr głębokości, mógłby z działki nr [...] odprowadzić warstwę wody o wysokości 37 cm, co wskazuje, że nie był on w stanie odprowadzić wody z rozlewiska na tej działce, a jedynie mógł okresowo odprowadzić jej nadmiar.
Ponadto z opinii tej wynikało, że wykonanie wzdłuż granicy działek nr [...] oraz nr [...] i dalej przez działkę nr [...] głębokiego wykopu mogło znacząco pogorszyć stosunki wodne na działce nr [...] oraz że wykopanie i następnie zasypanie rowu nie naruszyło istniejących wcześniej więzi hydraulicznych. Stwierdzono, że gromadzenie się wody na działce nr [...] jest wynikiem ukształtowania terenu, przepuszczalności gruntu i warunków hydrometeorologicznych oraz że przywrócenie poprzedniego stanu na działce nr [...] nie jest możliwe, gdyż nie wiadomo jaki on był.
Wójt Gminy dalej przyjął, że nie stwierdzono, aby H. Ż. zmieniła stan wody na swoim gruncie. Stwierdził, że miała prawo zasypać część rowu wykopaną bezprawnie przez skarżącą. Ustalił też, że zasypała wcześniej istniejący rów. Jednakże uznał, że nałożenie na H. Ż. obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego, czyli wykopania rowu o głębokości jednego metra, nie jest możliwe, gdyż nie wiadomo jaki ten rów był oraz nie przyniosłoby to skutku w postaci zmniejszenia ilości wody na działce nr [...]. To ostatnie stwierdzenie Wójt uzasadnił tym, że rów na działce nr [...] jest głęboki, a teren tej działki jest niżej położony oraz że nie udowodniono, aby rów na działce nr [...] i rów na działce [...] były połączone. Wójt stwierdził też, że wykopanie rowu i następnie jego zasypanie nie naruszyło istniejących wcześniej więzi hydraulicznych, czyli nie zostały uwolnione wody gruntowe. Natomiast przyczyną gromadzenia się wody na działce nr [...] jest ukształtowanie terenu, przepuszczalność gruntu i warunki hydrometeorologiczne.
Rozpoznając odwołanie skarżącej od decyzji Wójta Gminy F. z [...] lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] września 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż wszyscy właściciele działek, których dotyczy sprawa, wykonywali na swych nieruchomościach czynności związane ze stanem wody, ale pomiędzy tymi działaniami a zaleganiem wody na działce nr [...] nie zachodzi związek przyczynowy. Zdaniem organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy nie potwierdził, aby przyczyną zalewania działki nr [...] oraz nr [...] było zasypanie przez H. Ż. rowu na działce nr [...]. W tym zakresie organ administracji powołał się na opinię biegłego hydrologa stwierdzając dodatkowo, że jej wnioski potwierdzają zeznania świadków, którzy twierdzili, że od wielu lat wiosną na działce nr [...] stała woda.
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] września 2011 r. skarżąca kwestionowała przede wszystkim ustalenie, że zasypanie przez H. Ż. rowu przebiegającego przez jej działkę nr [...] nie miało wpływu na zaleganie wody na działce nr [...].
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy administracji dostosowały się do wiążących je wskazań Sądu administracyjnego zawartych w szczególności w wyroku z [...] lutego 2011 r. Sąd pierwszej instancji uznał też, że prawidłowo oceniły przeprowadzony dowód z opinii biegłego hydrologa. Zaznaczył przy tym, że trafnie zauważono, iż wnioski tej opinii są zgodne z innymi dowodami, w szczególności z opinią uzyskaną w 2008 r. w sprawie, w której odmówiono nakazania skarżącej przywrócenia poprzedniego stanu rowu na działce nr [...]. Dalej Sąd pierwszej instancji szczegółowo wskazał zgodności zachodzące pomiędzy tymi opiniami.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 i 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "poprzez niezastosowanie tych przepisów i zaniechanie merytorycznego rozpoznania skargi, pomimo iż w sprawie" naruszono "art. 29 pkt 3" Prawa wodnego, art. 9 k.p.a. oraz art. 61 § 1 k.p.a.
Naruszenie "art. 29 pkt 3" Prawa wodnego miało polegać na wyciągnięciu "błędnych, wyłącznie niekorzystnych dla skarżącej, wniosków z opinii biegłego M. D." i pominięcie zawartego w punkcie 3 tej opinii stwierdzenia, że rów na działce nr [...] mógł odprowadzić z rozlewiska na działce nr [...] warstwę wody o wysokości 37 cm. Zdaniem autora skargi kasacyjnej ma to istotne znaczenie dla zmniejszenia zagrożenia zabudowań skarżącej.
Naruszenie art. 9 k.p.a. polegać miało na tym, że Sąd pierwszej instancji pominął to, iż organy administracji nie zastosowały wynikającej z powołanego przepisu zasady. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organy administracji powinny były po uzyskaniu opinii biegłego, w której wskazano na konieczność wykonania projektu melioracji i uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, poinformować skarżącą o "dodatkowej drodze postępowania".
W końcu naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. miało polegać na tym, że organy administracji nie zainicjowały postępowania przewidzianego w rozdziale 3 Prawa wodnego.
W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Uczestnicząca w postępowaniu H. Ż. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy, czyli zarzuty naruszenia wymienionych w niej przepisów. Rozpoznając zatem w takich granicach skargę kasacyjną zauważyć należy, że jej podstawy nie są przytoczone precyzyjnie. Mając jednak na uwadze wykładnię prawa przyjętą przez pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 26 października 2009 r., sygnatura akt I OPS 10/09, opublikowanej w ONSAiWSA nr 1 z 2010 r., poz. 1, można przyjąć, w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej, że istota zarzutu naruszenia art. 29 ust. 3 (w oryginale oczywista omyłka i powołanie art. 29 pkt 3) ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) sprowadza się do kwestionowania ustaleń organów administracji w zakresie wpływu zasypania przez H. Ż. rowu na działce nr [...], w stanie sprzed pogłębienia go przez skarżącą, na stan wód na działce nr [...], i tym samym kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że to ustalenie zostało poczynione bez naruszenia prawa. Według skargi kasacyjnej naruszenie powołanego przepisu miało polegać na błędnej ocenie dowodu z opinii biegłego hydrologa M. G. Tak sformułowany zarzut nie jest zasadny.
Organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji zasadnie uznały, że dowód z opinii biegłego hydrologa mógł stanowić podstawę ustalenia, iż zasypanie przez H. Ż. rowu na działce nr [...], w stanie sprzed pogłębienia go przez skarżącą, nie miało istotnego znaczenia dla stosunków wodnych na działce nr [...]. Zaznaczyć należy, że zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji uzasadniając pozytywną ocenę tego dowodu, powołały się na inne okoliczności (dowody) potwierdzające tezę zawartą w opinii biegłego H. D. I tak SKO w S. wskazało na zeznania świadków, którzy potwierdzili, że woda na działce nr [...] stała także wówczas, gdy rów na działce nr [...] nie był zasypany, a Sąd pierwszej instancji zauważył, że wnioski tej opinii są zbieżne z wnioskami innej opinii sporządzonej w innej sprawie pomiędzy tymi samymi stronami, ale też dotyczącej zmiany stanu wody, tyle że na nieruchomości H. Ż. poprzez działania na działce nr [...].
Zauważyć też należy, że okoliczności sprawy potwierdzają ustalenie, według którego rów na działce nr [...] nie miał istotnego wpływu na stan wody na działce nr [...], w szczególności, że nie miał istotnego wpływu na odprowadzanie wody z tej działki. Mianowicie ustalenie to znajduje potwierdzenie w tym, że skarżąca rów ten pogłębiła. Gdyby rów ten skutecznie odprowadzał wodę z działki nr [...], to nie byłoby potrzebne jego pogłębianie. Zarzut błędnej oceny dowodu z opinii biegłego nie jest więc zasadny.
Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, czyli zarzuty naruszenia art. 9 i art. 61 § 1 k.p.a., to należy zauważyć, że ich istota sprowadza się do twierdzenia, że organ administracji dysponując opinią biegłego, w której stwierdza się, że poprawa stosunków wodnych na działce nr [...] wymaga przeprowadzenia melioracji, powinien były wszcząć z urzędu postępowanie przewidziane w rozdziale 3 działu IV Prawa wodnego (o te przepisy zapewne chodzi autorowi skargi kasacyjnej, gdy w kontekście potrzeby przeprowadzenia melioracji wodnych pisze o "rozdziale 3 ustawy Prawo wodne"), czyli ogólnie mówiąc dokonać melioracji gruntów, lub pouczyć skarżącą o, jak to ujęto w skardze kasacyjnej, "dodatkowej drodze postępowania", przez co należy rozumieć pouczenie w zakresie przepisów prawnych regulujących przeprowadzenie melioracji wodnych. Tak ujęte zarzuty są niezasadne, gdyż rozpoznawana sprawa dotyczyła decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego i już chociażby z tego powodu nie było można ją zmienić na jakąś bliżej nieokreśloną sprawę dotyczącą melioracji wodnych.
Ponadto w skardze kasacyjnej nie wyjaśnia się jakie konkretnie postępowanie powinno być wszczęte z urzędu oraz czego miałyby dotyczyć pouczenia, których organ administracji nie dokonał, i jakie te zaniechania miały wpływ na wynik sprawy prowadzonej na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.
Z tych wszystkich względów NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją.