Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1104/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Po 489/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpatrzeniu skargi L.J. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2012r. (nr [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2012r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz po rozpatrzeniu wniosku A.W. oraz A. sp. z o.o. w P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo – biurowej z częścią socjalną dla hurtowni artykułów spożywczych, w tym wyrobów cukierniczych na terenie działek o nr ewidencyjnych [...] położonych w [...] przy ul. [...] 21. Decyzja powyższa została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2008 r.

Wnioskiem z dnia 24 listopada 2010r. L.J., właścicielka działki sąsiedniej nr ewidencyjny [...], jedynym pismem zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia [...] stycznia 2008r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2008r. Zdaniem wnioskodawczyni decyzje powyższe dotyczą sprawy zakończonej wcześniejszą decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...]. Dodatkowo zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa – ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) dalej jako u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej także jako rozporządzenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wszczęło dwa odrębne postępowania w związku z powyższym wnioskiem i decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia [...] stycznia 2008r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że uzyskanie decyzji przez jednego wnioskodawcę nie wstrzymuje możliwości wnioskowania przez inne podmioty o ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu. W rozpoznawanej sprawie obydwie decyzje (z 2007r. oraz z 2008r.) nie dotyczyły tożsamych obiektów. Wskutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] marca 2011r. uchyliło swoją własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia [...] stycznia 2008r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z tego powodu, że nie zapewniono czynnego udziału wszystkim stronom postępowania.

Jak ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2012r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...]. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia ponownie powtórzono, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędza z dnia [...] stycznia 2008r. nie była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa polegającą na naruszeniu u.p.z.p. czy też rozporządzenia.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2012r. złożyła L.J.. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie nie było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż niezbędne było wcześniejsze uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, natomiast na terenie, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja dopuszczalne jest wyłącznie budownictwo mieszkaniowe.

Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2012r., zaskarżoną następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2012r. Podtrzymało stanowisko co do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z powodu wskazanego w art. 156 § 1 pkt 3) k.p.a. Kolegium podniosło dalej, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana w odniesieniu do terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Równocześnie, w świetle art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 12, poz. 1266 ze zm.) przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody właściwego organu, przy czym za teren nie wymagający takiej zgody uważa się obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy którego uchwalaniu wydano taką zgodę, a który utracił moc obowiązującą z uwagi na upływ terminu, o jakim mowa w art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.).

W przedmiotowej sprawie w dniu 1 stycznia 2003r. stracił ważność miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz uchwalony przez Radę Miejską w Swarzędzu, który dla części terenu, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Natomiast w pozostałej części, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgoda powyższa nie była wymagana.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012r., nr [...] wniosła L.J. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 7 – 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu; art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy nie były spełnione wszystkie warunki jej wydania (brak zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze); naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. polegające na ich nie zastosowaniu.

Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012r. (sygn. akt II SA/Po 489/12) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2012r. (nr [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2012r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji zwrócił uwagę, że zaskarżone decyzje zostały wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Obszernie omówił specyfikę postępowania nieważnościowego, ze szczególnym naciskiem na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca L.J. podniosła, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędza z dnia [...] stycznia 2008r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż przed jej wydaniem nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Rozważając ten argument sąd zwrócił uwagę, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył terenu objętego miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz uchwalonym przez Radę Miejską w Swarzędzu w dniu 21 lutego 1994r. nr XLIV/234/94. Plan ten utracił swoją moc w dniu 1 stycznia 2003r. na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W aktach sprawy brak jest jednak powyższej uchwały, co uniemożliwia dokonanie oceny, czy w przedmiotowej sprawie istotnie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p., a więc, czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie było konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Sąd podkreślił, że sam fakt istnienia planu miejscowego, bez starannej jego analizy, nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie dochowano wymogom powołanego powyżej przepisu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala konkretne przeznaczenie gruntu leśnego (oraz rolnego) na nowe cele, natomiast zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nieleśne lub nierolnicze wydana w toku procedury planistycznej nie stanowi samodzielnego aktu prawnego w zakresie zmiany przeznaczenia terenu i nie posiada bytu niezależnego od planu miejscowego (powołano uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010r., sygn. akt II OPS 1/10). W reasumpcji tej części rozważań sąd I instancji stwierdził, powołując wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012r. (sygn. akt II OSK 761/11), że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. będzie spełniony wyłącznie w przypadku, gdy przeznaczenie gruntu w decyzji o warunkach zabudowy będzie tożsame z przeznaczeniem gruntu określonym w nieobowiązującym planie miejscowym, który utracił moc w trybie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem sądu I instancji okoliczność powyższa nie została wyjaśniona w ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego, pomimo podnoszenia tego zarzutu przez skarżącą.

Przechodząc do dalszych kwestii sąd I instancji stwierdził, że za niewystarczające uznać należało zawarte w decyzji stwierdzenie, że teren planowanej inwestycji uzyskał w części zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w pozostałej zaś części zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgody takiej nie wymaga. Powyższe ustalenia powinny być udokumentowane w aktach i rozważone szczegółowo w odniesieniu do konkretnie oznaczonych działek, czego zabrakło w zaskarżonej decyzji.

Rozważając rażące naruszenie prawa w przypadku decyzji o warunkach zabudowy sąd I instancji w powołaniu na orzecznictwo doszedł do wniosku, że do stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest wykazanie, że nowa zabudowa rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, tak by mogła być jednocześnie zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Z akt sprawy wynika, że została sporządzona analiza funkcji i cech zabudowy, jednak organ nadzoru badający zaistnienie przesłanek nieważności w istocie zaniechał dokonania oceny tej analizy urbanistycznej. Tymczasem – w ocenie sądu I instancji – nie spełnia ona wszystkich warunków określonych w rozporządzeniu. W szczególności sąd powziął wątpliwość co do prawidłowości zakreślenia terenu objętego analizą, o którym stanowi przepis § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, a także niezawarcia w analizie szczegółowej charakterystyki terenu, określenia funkcji istniejącej zabudowy jak i jej cech, w szczególności w zakresie formy architektonicznej, linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i geometrii dachu w odniesieniu do wszystkich nieruchomości obszaru analizowanego.

Brak powyższych informacji w analizie winien wzbudzić wątpliwości organu badającego istnienie przesłanek nieważnościowych. W kontrolowanej decyzji zabrakło także rozważań co do tego, czy decyzja Burmistrza zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej sąd I instancji podkreślił, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu prowadzono dwa odrębne postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, przy czym jedno z nich dotyczyło decyzji organu I instancji tj. Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia [...] stycznia 2008 r., drugie, utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2008 r. W ocenie WSA w Poznaniu za wadliwe należało uznać prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Sąd ten natomiast zaakceptował stanowisko Kolegium, że wydanie przez organ wcześniejszej decyzji z dnia [...] stycznia 2007r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowych działkach dla innego rodzaju inwestycji nie powoduje ziszczenia się przesłanki nieważności wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Po 489/12) został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną w całości przez A. sp. z o.o. Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:

1. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że analiza urbanistyczna została wykonana w sposób niewystarczający i w związku z tym może być obarczona wadą nieważności ze względu na ustalenie warunków zabudowy nie dającej się pogodzić z wymogami ładu przestrzennego i zasadą dobrego sąsiedztwa,
2. - art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez ich błędną wykładnię i w związku z tym przyjęcie, że w analizowanej sprawie Kolegium nie zakwestionowało sposobu ustalenia czy grunt, dla którego miały zostać ustalone warunki zabudowy, posiada zgodę na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i co za tym idzie błędne uznanie, że z tego powodu decyzja może być obarczona wadą nieważności.

Skarżąca zarzuciła też na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 77 i 7 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji przyjęcie, że Kolegium wydało decyzję w oparciu o wadliwie przeprowadzone postępowanie dotyczące przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Swarzędz ustalającej warunki zabudowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Za niezrozumiałe skarżący kasacyjnie ocenił stwierdzenie sądu I instancji, że nie zostało wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego, które działki wymagały zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze.

Dalej skarżący kasacyjnie twierdzi, że sąd niewłaściwe uznał, że wady analizy urbanistycznej można uznać za przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że wady analizy urbanistycznej nie stanowią kwalifikowanego naruszenia prawa.

Sąd I instancji powołał się na wadliwie wyznaczony obszar analizowany (tj. nie obejmuje on trzykrotności frontu działki) oraz niazanalizowanie określonych parametrów zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich. Takich uchybień nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Natomiast w ocenie skarżącego kasacyjnie na podstawie analizy załączonej do decyzji ustalającej warunki zabudowy można wywnioskować, że objęta nią inwestycja nie stoi w sprzeczności z funkcją obszaru analizowanego w rozumieniu pojęcia "funkcji" zaprezentowanej w wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2012r. (sygn. akt II OSK 586/11). Nie można twierdzić, że inwestycja objęta decyzją stoi w sprzeczności ze sposobem zagospodarowania i funkcją nieruchomości w obszarze analizowanym.

W kwestii naruszenia przepisów procesowych skarżący kasacyjnie twierdzi, że sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny, co skutkowało naruszeniem przepisów prawa materialnego. W szczególności błędnie sąd stwierdził uchybienia Kolegium co do zgromadzenia materiału dowodowego, zarówno co do przesłanki przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, jak i co do spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej uwzględnienie. Natomiast L.J. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. (naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego). W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności – co do zasady – wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że nie było zadaniem sądu I instancji dokonywanie samodzielnych ustaleń faktycznych, co podnosi skarżąca kasacyjnie. Sąd ten bowiem w przypadku stwierdzenia wadliwości przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego, stanowiącego źródło ustaleń faktycznych, uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. i nakazuje ponowne jego przeprowadzenie w kierunku przez siebie wyznaczonym. W innym natomiast wypadku akceptuje ustalenia faktyczne organu i przyjmuje je za własne.

W niniejszej sprawie sąd I instancji dopatrzył się uchybień i braków w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, istotnych z punktu widzenia stosowanych przepisów prawa materialnego i w uzasadnieniu wyroku wskazał na te wady. Mianowicie stwierdził, że z punktu widzenia przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. zasadniczą kwestią było zbadanie, czy nie istniała konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Kolegium argumentowało, że taka zgoda została uzyskana w planie miejscowym uchwalonym przez Radę Miejską w Swarzędzu w dniu 21 lutego 1994r. nr XLIV/234/94, który utracił ważność z dniu 1 stycznia 2003r. na podstawie art. 67 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem w aktach brak było powyższej uchwały, co uniemożliwiło sądowi I instancji dokonanie oceny, czy w przedmiotowej sprawie istotnie zostały spełnione przesłanki statuowane w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Tymczasem jak słusznie wskazał sąd I instancji - w ślad za uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010r. (sygn. akt II OPS 1/10) - to plan miejscowy ustala konkretne przeznaczenie gruntu leśnego i rolnego na nowe cele, sama zaś zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne i nierolnicze nie jest wystarczająca. Zasadnie zatem sąd I instancji przypisał organowi prowadzącemu postępowanie nadzorcze uchybienie polegające na niepełnym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, w tym wypadku takim istotnym dowodem jest treść normatywna poprzednio obowiązującego aktu prawa miejscowego.

Dalej sąd I instancji uznał za niewystarczające stwierdzenie organu, bez udokumentowania i rozważenia w odniesieniu do konkretnie oznaczonych działek (teren inwestycyjny składa się z trzynastu działek ewidencyjnych), że teren uzyskał w części zgodę na zmianę przeznaczenia, w pozostałej natomiast takiej zgody nie wymaga. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Mianowicie: po pierwsze teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bądź po drugie – teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego względu konieczne – jak w wypadku niniejszej sprawy – jest opisanie terenu inwestycyjnego poprzez wskazanie konkretnych działek i zakwalifikowanie każdej z nich do pierwszej lub drugiej grupy terenów uregulowanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Jakiego konkretnie rodzaju grunty rolne i leśne wymagały zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne stanowił art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji w postępowaniu zwykłym przez Kolegium tj. na dzień 7 maja 2008 r. Przepis ten stanowił, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1. 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowe,
2. 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby,
3. 3) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha,
4. 4) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha,
5. 5) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Oznacza to, jak trafnie wywiódł sąd I instancji, że należało dokładnie ustalić, które z działek stanowiących teren inwestycyjny nie wymagały uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia bowiem nie wypełniały dyspozycji art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dla których natomiast byłaby wymagana taka zgoda, lecz uprzednio teren uzyskał ją w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Jako uchybienie w postępowaniu dowodowym WSA w Poznaniu wskazał w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku także zaniechanie dokonania oceny załączonej do kwestionowanej decyzji analizy urbanistycznej pod kątem rażącego naruszenia prawa. Sąd wskazał na jej braki: wątpliwości co do obszaru objętego analizą, braku szczegółowej charakterystyki terenu, określenia funkcji istniejącej zabudowy, jej cech, w szczególności formy architektonicznej, linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu w odniesieniu do wszystkich nieruchomości z obszaru analizowanego. Wadliwości postępowania wyjaśniającego sąd I instancji powiązał z przepisami prawa materialnego, co jest oczywiste. O zakresie i przedmiocie tego postępowania decydują bowiem przepisy materialne znajdujące zastosowanie w danej sprawie. Z tego względu sąd I instancji wskazał na zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i na regulacje rozporządzenia, których prawidłowe zastosowanie wymagało ponownej oceny materiału dowodowego przez organ nadzoru.

Nie są zatem uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisu postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Przepis art. 77 § 1 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego stanowi konkretyzację art. 7 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest postępowaniem opartym na zasadzie prawdy obiektywnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zarzut uchybienia przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. skutkował naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Nie można zgodzić się z tym stanowiskiem gdyż trafnie sąd I instancji zwrócił uwagę na uchybienia procesowe, nie stwierdzając jednocześnie - jak twierdzi skarżący kasacyjnie - że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd jedynie zwrócił uwagę, że pewne braki postępowania powinny wzbudzić wątpliwości organu nadzoru.

Powyższą kwestię należy powiązać z dalszymi zarzutami skargi kasacyjnej opartymi na naruszeniu przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przytoczył jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przywołał szereg przepisów procedury administracyjnej (w tym art. 107 § 3 k.p.a.) na uzasadnienie tezy, że niepełne postępowanie wyjaśniające oraz lakoniczność decyzji nie pozwalają sądowi na dokonanie jej kontroli. Nie uznał natomiast, aby doszło przy wydaniu kontrolowanej decyzji do naruszenia prawa materialnego, co wywodzi skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niemniej jednak sąd ten zaprezentował w części wykładnię tych przepisów, którą Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady podziela.

Odnośnie rozumienia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., drugi jego człon, należy podkreślić ponownie, że warunek ten nie jest spełniony jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 odpowiedni punkt ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (vide cytowana uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010r. II OPS 1/10). Jednocześnie w uzasadnieniu tej uchwały wyrażono pogląd, który przyjął sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że teren nie wymaga "nowej" zgody pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą.

Sąd I instancji bowiem stwierdził, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. będzie spełniony wyłącznie w przypadku, gdy przeznaczenie gruntu w decyzji o warunkach zabudowy będzie tożsame z przeznaczeniem gruntu określonym w nieobowiązującym planie miejscowym, który utracił moc obowiązującą w trybie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przy ponownym zatem rozpatrywaniu przez organ nadzoru wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, przy stosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy zastosować wykładnię tych norm przyjętą przez sąd I instancji.

Skarga kasacyjna w zakresie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. koncentruje się na wykazaniu, że wady analizy nie stanowią kwalifikowanego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji. Faktem jest, że sąd I instancji zawarł w pewnym zakresie własną ocenę złożonej w postępowaniu zwykłym analizy urbanistycznej, co było przedwczesne, jeśli sąd ten jednocześnie przyjął, że "lakoniczność decyzji uniemożliwiła Sądowi dokonanie kontroli, czy w istocie dopuszczona decyzją inwestycja odpowiada wymaganiom art. 61 ust. 1 pkt 1" u.p.z.p., a w szczególności czy jej istnienie dałoby się pogodzić z zastanym porządkiem w obszarze podlegającym badaniu. W ten sposób sąd I instancji wszedł w kompetencje organu nadzoru, do którego to należy – w sytuacji gdy sąd I instancji zasadnie wykazał lakoniczność uzasadnienia kontrolowanej decyzji – dokonanie tej oceny.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy można mówić w sytuacji, kiedy decyzja została wydana przez organ bez przeprowadzenia wcześniejszej analizy architektoniczno-urbanistycznej lub też gdy parametry lub funkcja nowej zabudowy zostały ustalone w decyzji sprzecznie z wynikami analizy (vide wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1698/10 oraz z dnia 23 października 2014r. sygn. akt II OSK 928/13). Równorzędnie należy potraktować sytuację, gdy analiza nie odnosi się przy ustalaniu cech zabudowy do wszystkich wymaganych przez sytuację faktyczną parametrów określonych w rozporządzeniu.

Natomiast nie można za rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uznawać ustalenia funkcji oraz parametrów nowej zabudowy w oparciu o wadliwie lub niejasno sporządzoną analizę (chyba, że nie określiłaby ona parametrów nowej zabudowy). Tego typu uchybienia mogą być eliminowane – jak podnosi skarga kasacyjna - w zwykłych trybach odwoławczych, nie zaś w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej.

Wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w tym zakresie należało zatem potraktować nie jako wykładnię przepisów prawa materialnego (jak twierdzi skarżący kasacyjnie w ten sposób formułując podstawy kasacyjne), lecz jako wskazania co do ponownego postępowania nieważnościowego. Sąd I instancji bowiem sformułował te zastrzeżenia w kategoriach wątpliwości, które winien wziąć pod uwagę organ nadzoru. Stosując natomiast przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ nadzoru przyjmie wykładnię tych przepisów zaprezentowaną w niniejszym wyroku.

Z przedstawionych powodów, wszystkie rozpatrzone zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione, co uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.