Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2008 roku uchylił decyzję Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej Kierownik Urzędu) z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie odmowy przyznania B. W. uprawnień kombatanckich po zmarłym mężu F. W. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów sądowych.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach:
Rozpatrując wniosek B. W. z dnia 20 marca 2006 r. o przyznanie uprawnień wdowich Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.), dalej ustawa o kombatantach), odmówił jego uwzględnienia. W jej uzasadnieniu wskazał, iż uprawnienia wynikające z art. 20 ust.2 cytowanej ustawy przysługują wdowom lub wdowcom - emerytom i rencistom oraz osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne pozostałe po kombatantach i innych osobach uprawnionych. W powołaniu na utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd (wyrażony m. in. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. III RN 57/02, (OSNP 2004/2/24), zwrócono jednak uwagę, że uprawnienia wdowy (wdowca) po kombatancie mają charakter pochodny od praw przysługujących uprzednio kombatantowi, a ich nabycie uzależnione jest od tego, czy pierwotnie uprawniony zachowałby je gdyby żył.
F. W. posiadał uprawnienia kombatanckie przyznane orzeczeniem byłego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację (dalej ZBoWiD) z dnia 26 lutego 1987 r. wyłącznie z tytułu działalności w charakterze uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej. Zdaniem organu uprawnienia wdowy, jakkolwiek pochodne od statusu zmarłego męża, powinny być oceniane z uwzględnieniem jej osobistej sytuacji prawnej. W tym kontekście ponowna ocena uprawnień kombatanckich zmarłego męża nie jest postępowaniem weryfikacyjnym osoby zmarłej, lecz ustaleniem przesłanek rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uprawnień przysługujących wdowie. Przytaczając brzmienie art. 21 ust. 2 pkt. 4 lit. c ustawy o kombatantach, organ wskazał, że uprawnienia kombatanckie nie przysługują osobie, która w latach 1944-1956 była zatrudniona, pełniła służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczeniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.
Opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ ustalił, iż F. W. podczas służby w Korpusie Bezpieczeństwa Publicznego (dalej KBW) w latach 1949 – 1952 brał udział w zwalczaniu podziemia niepodległościowego, co stanowiło przesłankę pozbawienia uprawnień kombatanckich przewidzianą w cytowanym wyżej art. 21 ust. 2.
Wobec powyższego organ uznał, że wnioskodawczyni nie może nabyć uprawnień pochodnych po zmarłym mężu, który takich uprawnień nie zachowałby, gdyby żył.
Pismem z dnia 19 grudnia 2006 r. B. W., wyrażając niezadowolenie z tej decyzji, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie jej uprawnień wdowy po kombatancie. Uzasadniając wniosek podniosła, że jej zmarły mąż został wcielony w strukturę Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a nie było to dobrowolne wstąpienie do tej formacji. Dodała, że w aktach administracyjnych brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających udział jej męża w walkach z podziemiem niepodległościowym.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2006 r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ podniósł, że zmarły F. W. uzyskał uprawnienia kombatanckie w byłym ZBoWiD. Podstawę ich przyznania stanowiła walka o utrwalanie władzy ludowej. Mąż skarżącej w okresie od października 1949 r. do lutego 1952 r., pełnił służbę wojskową, w tym od sierpnia 1950 r. do listopada 1950 r. w składzie grup operacyjnych wydzielonych z 4 Pułku KBW do likwidacji reakcyjnego podziemia. Z zaświadczenia Dowódcy Jednostki Wojskowej nr 3481 z dnia 30 czerwca 1976 r. wynika, że F. W. podczas służby w KBW w Rzeszowie brał osobiście czynny udział w walce z reakcyjnym podziemiem o utrwalenie władzy ludowej na terenie województw rzeszowskiego i białostockiego.
Z kolei z osobistej deklaracji męża strony, którą złożył w ZBoWiD wynika, że brał udział w walkach z bandami "UPA" i bandą "Roga". Wedle publikacji "Informator o nielegalnych antypaństwowych organizacjach i bandach zbrojnych działających w Polsce Ludowej w latach 1944-1956" (Wydawnictwo MSW, Warszawa 1964 r.) odział Hieronima Rogińskiego pseudonim "Róg" był formacją Narodowego Zjednoczenia Wojskowego. Nie budzi zatem wątpliwości twierdzenie, iż zmarły mąż strony, będąc żołnierzem wyżej wskazanej formacji brał osobisty udział w zwalczaniu organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego Kierownik Urzędu nie znalazł podstaw uzasadniających uchylenie jego własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. W dalszej części uzasadnienia organ powtórzył argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu tej decyzji. Przytoczył jednocześnie bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, z treści którego jednoznacznie wynika, że nawet jego niedobrowolny udział w wyżej opisanych działaniach stanowi podstawę nie przyznania uprawnień kombatanckich. Takiej oceny nie zmienia również fakt walki KBW z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii (UPA).
Skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. W.. Wyrażając niezadowolenie z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdziła, iż organ administracji nie pozyskał bezspornych dowodów potwierdzających fakt udziału jej zmarłego męża w zwalczaniu organizacji lub osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreśliła przy tym, że niewątpliwym jest fakt udziału jej męża w walkach z bandami "UPA", a przyznanie się przez jej męża do prowadzenia działań przeciw bandzie "Roga" nastąpiło prawdopodobnie pod namową innych osób w celu uzyskania świadczenia.
Odpowiadając na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji uznał, że decyzja z dnia [...] lutego 2007 roku odmawiająca przyznania uprawnień wdowie po kombatancie została wydana bez uprzedniego wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności zdaniem Sądu organ administracji zaniedbał wyjaśnienia, gdzie walczyła jednostka KBW, w której odbywał służbę F. W.. Zaświadczenie z 30 czerwca 1978 r. podpisane przez dowódcę Jednostki Wojskowej Nr [...] uznał za zbyt ogólne, by mogło stanowić podstawę rozstrzygnięcia. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy nakazał organowi wyjaśnienie tych okoliczności. Jako podstawę prawną wyroku przytoczył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wnioskował również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, a to:
- 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - P.p.s.a. polegające na uchyleniu decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, w sytuacji, gdy decyzja nie narusza żadnych przepisów postępowania,
- 2. naruszenie art. 141 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zaakcentowano, iż obowiązkiem sądu administracyjnego uchylającego decyzję administracyjną z powodu naruszenia obowiązującej procedury jest wskazanie przepisów prawa procesowego, którym organ uchybił, jak również wykazanie, że powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że organ administracji przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie zaniedbał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Brak obligatoryjnych elementów uzasadnienia wyroku takich jak podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, z uwagi na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie, ponownie podkreślono brak jednoznacznego potwierdzenia udziału męża B. W. w działaniach polegających na zwalczaniu organizacji zaliczanych do ZWN. Ustosunkowując się do zapisu w osobistej deklaracji F. W. złożonej w ZBoWiD o zwalczaniu band reakcyjnych w tym bandy "Roga" B. W. stwierdziła, iż oświadczenie to mogło być niezgodne z prawdą, gdyż z uwagi na trudną sytuację zdrowotną i materialną, w jakiej znajdował się jej mąż w chwili składania deklaracji zależało mu na uzyskaniu wnioskowanego świadczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie jest zasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie, o której jest mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a więc na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik postępowania. Zarzut ten jest zasadny, gdyż rzeczywiście wskazane w podstawach kasacyjnych przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone. Doszło do tego wobec uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo tego, iż organ orzekający nie uchybił przy jej wydaniu przepisom postępowania administracyjnego.
Zgodnie z treścią objętego zarzutem skargi kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten zatem normuje powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania. Może ono polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2008, s. 357). Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. J.P. Tarno, op. cit., s. 211 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305).
W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez organ odwoławczy. Z twierdzeniem tym nie sposób się zgodzić. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organ administracji przeprowadził szereg dowodów, w tym z zaświadczenia Wojskowej Komendy Uzupełnień w Mławie z dnia 24 października 1986 r., dowodzącego fakt pełnienia przez F. W. służby w 4 Pułku KBW (w wydzielonej grupie operacyjnej do walki z reakcyjnym podziemiem), z zaświadczenia dowódcy Jednostki Wojskowej nr 3481 z dnia 30 czerwca 1978 r., które potwierdziły osobisty i bezpośredni udział F.a W. w walce z reakcyjnym podziemiem na terenie województwa rzeszowskiego i białostockiego. W wypełnionej przezeń deklaracji o przyjęcie do ZBoWiD-u wskazał on na fakt prowadzenia podczas pełnionej służby w KBW walk z reakcyjnym podziemiem w tym z bandami "UPA" oraz "Roga".
Nie sposób podważyć prawidłowości, a zwłaszcza skutków treści tej deklaracji, po śmierci zainteresowanego. Na marginesie należy wskazać, że gdyby faktycznie zapis ten wynikał z jego trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, a w związku z tym faktem potwierdzał on w deklaracji nieprawdę, to byłoby to równoznaczne z pozbawieniem wszelkich uprawnień kombatanckich, gdyż były one przyznane na podstawie fałszywych oświadczeń. Organ administracyjny przed wydaniem rozstrzygnięcia w sposób wszechstronny i prawidłowy zebrał i ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.
Natomiast Sąd I instancji pominął całkowicie ocenę dowodu w postaci osobistej deklaracji złożonej przez męża B. W., gdy ubiegał się o przyjęcie w poczet członków ZBoWiD-u oraz w sposób lakoniczny stwierdził, że zaświadczenie podpisane przez dowódcę Jednostki Wojskowej Nr 3481 jest dość ogólne. Nie podważył zatem w sposób dostateczny prawidłowości przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego zarówno co do zebranego materiału dowodowego, jak i jego oceny dokonanej przez organ. W konsekwencji czego w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa została dostatecznie wyjaśniona i dojrzała do rozstrzygnięcia. Trzeba mieć na uwadze, że spełnienie przesłanek z art.21 ust.2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, a więc wykonywanie podczas i w związku z działalnością w ramach jednostek, do których zalicza się powszechnie KBW, zadań śledczych i operacyjnych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, sprzeciwia się jednoznacznie przyznaniu uprawnień kombatanckich.
Nie istnieje zatem już możliwość ich zachowania na podstawie art.25 ust.2 pkt 2 cytowanej ustawy, w tym na skutek walk z bandami UPA. A spełnienie tych przesłanek wynika zarówno z oświadczenia F. W., jak i pozostałych dowodów zebranych w sprawie wskazujących na jego osobisty udział w walkach z "reakcyjnym podziemiem", czyli organizacjami niepodległościowymi. Przeciwdowodów w tej materii B. W. nie przedstawiła.
Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Należy się zgodzić z zarzutami zawartymi w skardze kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok nie zawierał wskazanych powyżej elementów. Zarzucając organowi administracyjnemu naruszenie przepisów postępowania nie wskazano przepisów procedury, którym uchybił organ. Jeśli sąd administracyjny dochodzi do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa, to formułując swoją ocenę prawną, powinien wskazać, jakim przepisom uchybił organ.
Ogólnikowe stwierdzenie, że organ uchybił przepisom postępowania poprzez zaniedbanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy bez skonkretyzowania, o jakie przepisy chodzi, narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie, w jakim nakazuje on sądowi administracyjnemu wyjaśnienie podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Nie sposób bowiem ustalić, czy sąd oparł swoje orzeczenie na prawidłowej podstawie prawnej, jeżeli nie wiadomo, które przepisy uznał za naruszone przez organ administracji publicznej. Ponadto zgodnie z regulacją zawartą w art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie jest przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. np. S. Hanausek (w:) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego.
Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt zostało uznane za błędne. Ocena prawna dotycząca wykładni prawa materialnego lub procesowego zawarta w uzasadnieniu wyroku ma istotne znaczenie dla końcowego załatwienia sprawy, gdyż w oparciu o nią organy administracji są obowiązane do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić zatem do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 325/05 (niepublikowany), wedle którego tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną pozbawia stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, zaś Naczelny Sąd Administracyjny pozbawia możliwości kontroli kasacyjnej orzeczenia.
Mając na uwadze wszystkie przedstawione okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wydając orzeczenie Sąd ten uwzględni ocenę sprawy przedstawioną powyżej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.