Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 2/09 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2008 r. nr [...]w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia pozytywnie opiniującego lokalizację kanalizacji sanitarnej.
Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:
Postanowieniem z dnia [...] maja 2001 r. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w B., działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 71, poz. 838) i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz.
33) pozytywnie zaopiniował lokalizację kanalizacji sanitarnej w miejscowości C. ul. [...], z zachowaniem m.in. następującego warunku (pkt 1) na całym odcinku objętym projektem (długość ok. 800 m szerokość 6 m) wykonać remont nawierzchni poprzez ułożenie nawierzchni z betonu asfaltowego grubości minimum 5 cm.
Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w B. zmienił nazwę ww. aktu administracyjnego z postanowienia na decyzję, a następnie decyzją z dnia [...] września 2003 r. zmienił pkt 1 decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. w ten sposób, że remont nawierzchni nakazał wykonać w dwóch etapach – etap I obejmujący odcinek długości 400 m – w 2006 r., etap II obejmujący odcinek długości 400 m – w 2007 r.
Burmistrz C. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) z dnia [...] maja 2001 r. w zakresie w jakim nałożono na Gminę C. obowiązek w postaci remontu nawierzchni.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. stwierdziło nieważność pkt 1 decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. o zmianie postanowienia z dnia [...] maja 2001 r. oraz pkt 1 postanowienia z dnia [...] maja 2001 r. W uzasadnieniu podano, że w sprawie naruszono treść § 3 w związku z § 5 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych oraz art. 123 k.p.a., poprzez nałożenie na inwestora, bez podstawy mającej oparcie w przepisach prawa, obowiązku wykonania remontu nawierzchni drogi gminnej w postanowieniu wyrażającym opinię dotyczącą planowanego zajęcia pasa drogowego. Organ stwierdził, że decyzja wydana w niniejszej sprawie – uwzględniając jej kolejne zmiany – w przedmiocie uzgodnienia projektu kanału sanitarnego, w punkcie 1 decyzji, jako wydana bez podstawy prawnej, wyczerpuje podstawę stwierdzenia nieważności zawartą w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie, organ w oparciu o treść art. 123 k.p.a. w związku § 3 rozporządzenia, stwierdził nieważność punktu 1 decyzji z dnia 7 lutego 2003 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Burmistrza C., orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B. z dnia [...] maja 2001 r. nr [...], pozytywnie opiniującego lokalizację przedmiotowej kanalizacji sanitarnej.
Kolegium wskazało, że od chwili wydania zaskarżonej decyzji nastąpiła zmiana stanu prawnego w sprawie. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], na skutek wszczętego z urzędu postępowania, Kolegium stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. oraz decyzji z dnia [...] września 2003 r. Stwierdzenie nieważności ww. decyzji spowodowało, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B. z dnia [...] maja 2001 r. pozytywnie opiniujące lokalizację przedmiotowej kanalizacji sanitarnej.
Kolegium podało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone wyłącznie w stosunku do postanowień na które służy zażalenie. Tymczasem od postanowienia zawierającego opinię zarządcy drogi w sprawie planowanego zajęcia pasa drogowego, wydawanego na podstawie § 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych nie przysługiwało zażalenie. Obecnie więc brak jest aktu administracyjnego, wobec którego można byłoby prowadzić postępowanie z wniosku Burmistrza C. o stwierdzenie jego nieważności.
Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Gmina C., zarzucając naruszenie prawa materialnego: art. 40 ust. 1 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 22 maja 2001 r., oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy: art. 106 § 1 i 5, art. 107, art. 126 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Gmina domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, podnosząc m.in., że postanowieniem z dnia [...] maja 2001 r. zarządca drogi nałożył na Gminę obciążenia w postaci wykonania remontu nawierzchni, do jakich sam jest zobowiązany. Zdaniem skarżącej Gminy organ był zobowiązany do stwierdzenia nieważności decyzji w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 104, art. 107, art. 126 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd wskazał, że spór pomiędzy stronami dotyczy zakwalifikowania aktu administracyjnego podjętego dnia [...] maja 2001 r. przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B., będącego formalnie postanowieniem opiniującym pozytywnie lokalizację kanalizacji sanitarnej w miejscowości C. ul. Zastawie. W opinii tej sformułowano następujący warunek: "1. Na całym odcinku objętym projektem (długość ok. 800 m, szerokość 6 m) wykonać remont nawierzchni poprzez ułożenie nawierzchni z betonu asfaltowego grubości minimum 5 cm jak dla ruchu KR 2. Kanał sanitarny ułożyć zgodnie z przedłożonym projektem". Przytoczona dyspozycja opinii stanowi, zdaniem organu, warunek zajęcia pasa drogowego, natomiast zdaniem skarżącej Gminy, jest to, wydane bez podstawy prawnej, rozstrzygnięcie organu administracji drogowej nakładające obowiązek wykonania remontu nawierzchni.
Sąd podał, że organ odwoławczy kierując się względami natury formalnej uznał, iż opinia miała charakter prawny postanowienia, na które nie przysługiwało zażalenie, a w konsekwencji brak jest podstaw prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie jego nieważności, ponieważ stwierdzenie nieważności może dotyczyć jedynie postanowień od których przysługuje zażalenie.
Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego jest błędne. Dyspozycja zawarta w pkt 1 "postanowienia" nie ma charakteru opinii w sprawie zajęcia pasa drogowego, a jest kategoryczną wypowiedzią – nakazem wykonania remontu nawierzchni drogi już po zakończeniu inwestycji kanalizacyjnej. Sformułowanie nakładające obowiązek, choć wydane bez podstawy prawnej, nie jest opinią, a rozstrzygnięciem stanowiącym integralny element decyzji. Jeżeli w obrocie prawnym pozostaje akt administracyjny zatytułowany "postanowienie", w którego treści znajduje się rozstrzygnięcie podjęte wbrew charakterowi aktu opiniodawczemu nakładające zindywidualizowany obowiązek działania na stronę postępowania administracyjnego, to podmiot ten ma niewątpliwy interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności tego aktu jako wydanego bez podstawy prawnej, czy z rażącym naruszeniem prawa. Przeszkody w przeprowadzeniu postępowania stanowić nie może formalna niezaskarżalność aktu administracyjnego jako "postanowienie".
Jeżeli wśród opiniujących konstatacji postanowienia znalazło się rozstrzygnięcie o charakterze decyzji administracyjnej, ocena jej legalności może być przedmiotem odrębnego postępowania w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym, pomimo formalnej niezaskarżalności postanowienia.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zaskarżając powyższy wyrok w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że uchylona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 104, art. 107, art. 126 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W ocenie Kolegium nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie: art. 104, art. 107, art. 126 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium zaznaczyło, że podziela pogląd wyrażony przez Sąd, iż o charakterze aktu administracyjnego nie przesądza nazwa nadana mu przez organ administracji publicznej, który go wydał, ale treść rozstrzygnięcia, które ten akt zawiera. Jednakże, w ocenie organu, treść aktu wydanego przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B., nie wskazuje, że jest to decyzja administracyjna. Z uzasadnienia wyroku wynika, że do odmiennego poglądu odnośnie charakteru tego aktu, Sąd doszedł dokonując oceny jednego punktu (pkt 1) tego aktu. Tymczasem ocena charakteru całego aktu przesądza, że akt wydany przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B. nie jest decyzją administracyjną. Treść sentencji aktu odpowiada dyspozycji obowiązującego w dacie jego wydania § 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. Wbrew stanowisku Sądu, ww. akt nie nakładał na jego adresata żadnych obowiązków, w tym obowiązku remontu nawierzchni drogi, ale opiniował planowane zajęcie pasa drogowego oraz określał warunki tego zajęcia.
Wydanie opinii w sprawie planowanego zajęcia pasa drogowego stanowiło jedynie etap wstępny w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, które to postępowanie kończyło się wydaniem decyzji w przedmiocie takiego zezwolenia (art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm. i § 5 rozporządzenia). To właśnie decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego określała obowiązki podmiotu dokonującego zajęcia pasa drogowego, w tym obowiązki związane z przywróceniem pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Skoro akt administracyjny nie jest decyzją administracyjną, ale postanowieniem opiniującym lokalizację kanalizacji i określającym warunki i terminy zajęcia pasa drogowego, które to postanowienie jest niezaskarżalne w drodze zażalenia, to zgodnie z art. 126 k.p.a., niedopuszczalne było wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina C. podzieliła pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Wobec tego, że w sprawie nie występowały przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało – zgodnie z art. 183 § 1 tej ustawy – rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozważeniu podniesionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. – poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że uchylona decyzja wydana została z naruszeniem art. 104, art. 107, art. 126 i art. 156 § 1 § 2 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uznał, że zarzut ten jest nieuzasadniony.
Postanowienie Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B. z dnia [...] maja 2001 r. wydane zostało na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 71, poz. 838) i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33 ze zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 1 powołanej ustawy prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi, zaś stosownie do § 3 rozporządzenia zarządca drogi przed udzieleniem zezwolenia wydaje opinię w sprawie planowanego zajęcia pasa drogowego, w której określa warunki i terminy zajęcia pasa. Wydając wskazaną opinię organ zawarł w niej m.in. warunek sformułowany w pkt 1 zobowiązujący Gminę do wykonania na całym odcinku objętym projektem (długości około 800 m, szerokości 6 m) remontu nawierzchni poprzez ułożenie nawierzchni z betonu asfaltowego grubości minimum 5 cm.
Nie budzi żądnych wątpliwości, że z formalnego punktu widzenia postanowienie opiniujące, wydane z powyższym trybie jest niezaskarżalne, bowiem nie zostało przewidziane na to postanowienie zażalenie w rozporządzeniu, a możliwość jego zaskarżenia nie wynika też z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności z art. 106 § 5 k.p.a., gdyż nie ma ono charakteru opinii, zgody albo wyrażenia stanowiska, której dotyczy art. 106 k.p.a., bowiem opinia w tym wypadku wydawana jest przez ten sam organ, który wydaje zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym. W konsekwencji więc co do zasady brak jest możliwości prowadzenia w stosunku do tego rodzaju postanowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, co wynika z art. 126 k.p.a.
Jednakże, jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, dyspozycja zawarta w pkt 1 "postanowienia" nie ma charakteru opinii w sprawie zajęcia pasa drogowego, a jest kategoryczną wypowiedzią – nakazem wykonania remontu nawierzchni drogi już po zakończeniu inwestycji kanalizacyjnej. Jak podniósł Sąd I instancji, odwołując się do stanowiska przyjętego w orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1983 r. – sygn. akt SA/Wr 367/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 75; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1985 r. – sygn. akt II CR 320/85, OSNC 1986, nr 10, poz. 158) i podzielanego w piśmiennictwie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 474) decyzją administracyjną jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podjęte przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych.
Nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji okoliczność, że akt ten został nazwany postanowieniem. Kwestionowane przez Gminę C. rozstrzygnięcie, nakładające na ten podmiot obowiązek wskazany w pkt 1 postanowienia z dnia [...]maja 2001 r. wykraczało poza ramy "warunków i terminów zajęcia pasa", o jakich mowa w § 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r., stanowiącego podstawę wydania opinii w sprawie planowanego zajęcia pasa drogowego.
Odmienna ocena, wyrażona w skardze kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zgodnie z którą nałożony na Gminę w pkt 1 postanowienia z dnia[...]maja 2001 r. obowiązek remontu nawierzchni drogi stanowił jedynie warunek zajęcia pasa, o którym mowa w § 3 tego rozporządzenia nie mogła być uznana za słuszną.
Wydając akt o charakterze opiniodawczym organ, przekraczając ramy uprawnienia, nałożył na stronę – bez podstawy prawnej – zindywidualizowany obowiązek działania, stanowiący rozstrzygnięcie o cechach odpowiadających decyzji administracyjnej. Dlatego, jak słusznie uznano w zaskarżonym wyroku, mimo formalnej niezaskarżalności postanowienia opiniującego wydawanego na podstawie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 postanowienia z dnia [...] maja 2001 r. może być poddane kontroli w trybie nadzwyczajnym na żądanie Gminy C. zawarte w piśmie z dnia 2 kwietnia 2008 r.
Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 2 powołanej ustawy.