Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 710/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. Z. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2010 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Kłodzku z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...], nakazano P. Z. dokonanie rozbiórki samowolnie dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do budynku mieszkalnego położonego w Kudowie Zdroju, przy ul. [...] 8. W dniu 20 sierpnia 2010 r. organ egzekucyjny – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku wystawił tytuł wykonawczy obejmujący wykonanie powyższej decyzji, zaś postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 67.008,33 zł oraz wezwał go do wykonania obowiązku.
W wyniku rozpoznania zażalenia P. Z. organ odwoławczy – Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., nr [...], uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego postanowienie I instancji było wadliwe, bowiem wszczęcie egzekucji nie zostało poprzedzone dowodem z oględzin dla wyjaśnienia, czy zobowiązany wykonał obowiązek. Wadliwie również ustalono wysokość grzywny, która powinna wynosić 67.005,27 zł. Organ nie mógł natomiast badać okoliczności zmierzających do podważenia decyzji o rozbiórce. W dotychczasowym postępowaniu organ I instancji pominął ponadto ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika.
W skardze do sądu administracyjnego P. Z. zakwestionował istnienie podstaw do nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia, co miałoby nastąpić po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżący zwrócił uwagę, że odrębnym postanowieniem organ odmówił wstrzymania czynności egzekucyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że o oddaleniu skargi zdecydowały zarówno jej bezzasadność, jak i obawa naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego (art. 134 § 2 P.p.s.a.). Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd odwołał się do regulacji zawartych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), w tym art. 1a pkt 12b, art. 6, art. 7, art. 29 § 1, art. 33, art. 17, art. 34 § 4, art. 59, art. 119, art. 121 oraz art. 122 i wywiódł, że organ miał prawo z urzędu badać dopuszczalność egzekucji, chociaż niewielka korekta rozmiaru grzywny nie uzasadniała wydania kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Zdaniem Sądu, trafnie natomiast organ ocenił, że zażalenie skarżącego było bezzasadne. Nietrafny był bowiem zarzut naruszenia art. 124 § 2 ustawy, jak również żadnego znaczenia nie mogły mieć okoliczności poprzedzające wydanie decyzji o rozbiórce bądź inne, podważające obecnie jej skuteczność.
Sąd uznał również, że zarzuty podniesione w skardze nie miały znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. O ile organ w uzasadnieniu nie wykluczył kontynuowania egzekucji i stosowania środka w postaci grzywny, to jedynie stwierdził oczywiste skutki wynikające z niewykonania decyzji i nie zmierzał do podważenia samodzielności organu egzekucyjnego przy podejmowaniu kolejnych czynności. Stwierdzone przez Sąd uchybienia procesowe organu nie prowadziły do konieczności stwierdzenia nieważności ocenianego postanowienia.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł P. Z., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Uzasadniając powyższy zarzut podniósł, iż uzasadnienie wyroku nie jest pełne, co powoduje niemożność poznania przyczyn i podstaw prawnych, które zadecydowały o oddaleniu skargi. Ponadto stwierdził, że Sąd poprzestał jedynie na sygnalizacji problemów prawnych, co uniemożliwia stronie wyrażenie poglądu co do słuszności wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do zbadania jej dopuszczalności. Skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie warunki określone dla niej w poszczególnych przepisach P.p.s.a. W przypadku nie dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji niedopuszczalności skargi kasacyjnej i przekazania jej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, kompetencje do odrzucenia skargi kasacyjnej wobec jej niedopuszczalności przysługują Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (art. 180 P.p.s.a.).
Istotną cechą postępowania kasacyjnego jest, poza przypadkami nieważności postępowania, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 P.p.s.a. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze i w ślad za tym, o szczególnych wymaganiach formalnych.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytaczać podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie, zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przymus adwokacko-radcowski przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, wprowadzony art. 175 P.p.s.a., miał między innymi na celu zapewnienie temu środkowi odpowiedniego poziomu merytorycznego.
Należy zauważyć, iż art. 176 P.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna powinna zawierać pewne elementy konstrukcyjne, charakterystyczne tylko dla skargi kasacyjnej, które mają charakter materialny i których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy, co w konsekwencji prowadzi do niedopuszczalności kasacji i odrzucenia skargi kasacyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 16 marca 2004 r., FSK 209/04, ONSAiWSA z 2004, nr 1, poz. 13, postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSAiWSA z 2004, nr 1, poz. 9).
Zatem wskazanie podstaw skargi kasacyjnej jest jej zasadniczym elementem konstrukcyjnym i nie ulega sanacji.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Postawienie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego czy postępowania wymaga zawsze przytoczenia numeru artykułu, paragrafu, ustępu oraz uzasadnienia, na czym to naruszenie polegało i jaki wpływ wywarło na treść kwestionowanego wyroku, a dodatkowo w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywiedzenia, że stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania może nastąpić, podobnie jak w przypadku prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Opierając skargę kasacyjną na zarzucie błędnej wykładni prawa, skarżący powinien wskazać, jak według niego przepis powinien być rozumiany. Natomiast w przypadku postawienia zarzutu niewłaściwego zastosowania skarżący powinien wskazać, jaki w jego ocenie przepis powinien mieć w sprawie zastosowanie. Niewłaściwe zastosowanie prawa może bowiem polegać na tzw. błędzie w subsumcji, a więc na tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.
Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów. Skarżący w podstawie skargi kasacyjnej nie wymienił żadnego przepisu postępowania, który w jego ocenie został naruszony. Nie wystarczy bowiem powołać się na przepis wymieniający podstawę skargi kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 2 P.p.s.a., ale konieczne jest także uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi przez wskazanie konkretnego przepisu. Również nie jest spełnieniem wymogów, o jakich mowa w art. 174 i art. 176 P.p.s.a., kwestionowanie poprawności oceny dowodów (bez powołania przepisów postępowania, które zdaniem strony zostały naruszone) i wyprowadzania na tej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy.
Sąd kasacyjny nie jest bowiem zobowiązany domyślać się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, czy też formułować za skarżącego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku.
Z obowiązku wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej nie zwalniała jej autora, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem (adwokatem), podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność w postaci niejasnej treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W tej mierze zauważyć należało, że niespełnienie wymogów uzasadnienia może być przedmiotem skargi kasacyjnej, ale musi to nastąpić przez wskazanie odpowiedniego przepisu procedury sądowoadministracyjnej, który został na skutek zarzucanych braków naruszony.
Podsumowując, brak wskazania konkretnego przepisu prawa procesowego, który zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną został naruszony, pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości jego merytorycznej oceny, co w konsekwencji powinno prowadzić do odrzucenia skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 193 P.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.