Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1050/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę skarżących na zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w S., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budynkiem handlowym nr [...] oraz jego rozbudową na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...] oraz nałożył na skarżących jako właścicieli ww. budynku obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 sierpnia 2017 r. określonych dokumentów celem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadło w związku z ustaleniem, że budowa i rozbudowa ww. budynku została zrealizowana przez skarżących bez pozwolenia na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej.
Zażalenie od ww. postanowienia wnieśli skarżący.
Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB.
Organ II instancji wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż na przestrzeni wielu lat w północno-zachodnim narożniku na ww. działki istniały różne obiekty. Obecnie istniejący obiekt nie odpowiada kształtem (wielkością) obiektom, które tam wcześniej istniały (nie są to obiekty tożsame). Będący przedmiotem postępowania obiekt powstał pomiędzy 2004 r. a 2009 r., następnie w latach 2010-2011 obiekt został rozbudowany od strony południowej o drewniane zadaszenie wsparte na drewnianych słupach. Wykonanie przedmiotowego obiektu budowlanego oraz jego rozbudowa o zadaszenie wsparte na słupach w świetle przepisów art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego w rozpatrywanym przypadku inwestorzy (skarżący) nie posiadali.
W związku z tym rozpatrywany obiekt podlegał zakwalifikowaniu jako samowolna budowa obiektu wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, wymagał wdrożenia procedury określonej w art. 48 Prawa budowlanego umożliwiającej legalizację budynku i wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 tej ustawy oraz nałożeniu obowiązku przedstawienia przez inwestorów określonych dokumentów w trybie art. 48 ust. 3 ww. ustawy.
Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nią w mocy postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący sformułowali zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; art. 107 § 3 K.p.a.; art. 8 K.p.a.; art. 1 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7 poz. 46 z późn. zm.).
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1050/17, oddalając skargę, wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób bezsprzeczny dowodzi tezy o popełnieniu samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu przedmiotowego obiektu w latach 2004-2009, a następnie na jego rozbudowie w latach 2010-2011. Wbrew zarzutom skargi, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niewątpliwy, co umożliwiło dokonanie właściwej subsumcji.
Organy udowodniły, że 10 marca 2004 r. T. C. nabył używany pawilon handlowy przenośny położony na ww. działce. Wykazano, że taki pawilon aktualnie na działce skarżących nie istnieje. Fotografie pochodzące z lat siedemdziesiątych przedstawiają istniejący wówczas obiekt handlowy przenośny (kiosk). Także zdjęcie pochodzące z początku lat 90 ubiegłego wieku (załącznik do protokołu z rozprawy z dnia 25 listopada 2015 r.) dokumentuje istnienie obiektu o przeznaczeniu handlowym, w którym oferowano owoce, warzywa, przetwory z dachem z blachy falistej jednospadowym o zupełnie innymi kształcie, wymiarach, a także zastosowanych materiałach budowlanych w stosunku do aktualnego stanu udokumentowanego w toku rozprawy administracyjnej dnia 21 czerwca 2016 r. Zdjęcia pochodzące z lat siedemdziesiątych dowodzą istnienia obiektu odpowiadającego przedmiotowi pozwolenia na budowę z [...] stycznia 1965 r., tj. sklepu nasienno-owocowo-warzywnego.
Z kolei fotografia wykonana w 2007 r., a więc już po dniu nabycia przez T. C. przenośnego pawilonu handlowego, przedstawia istniejący obiekt [...] (załącznik do protokołu z rozprawy z dnia 25 listopada 2015 r.), który w kolejnych latach niewątpliwie został rozbudowany. Według stanu z 29 marca 2007 r., potwierdzonego także dokumentem inwentaryzacji powykonawczej budynku wraz z zagospodarowaniem terenu ww. działki, pomiędzy obiektem zlokalizowanym na tej działce ([...]), a obiektem na działce sąsiedniej (budynek nr [...]) istniała znaczna szczelina. Odległości pomiędzy wskazanymi budynkami są wyraźnie widoczne również na zdjęciach wykonanych w 2007 r. Natomiast aktualnie, przedmiotowy budynek istnieje w granicy ww. działek, co wraz z dokonanymi zmianami geometrii dachu przekonuje o dokonanej rozbudowie. Stan obiektu z 2007 r., w stosunku do obecnego różni się także co do wyposażenia w schody wejściowe.
Na zdjęciach wykonanych w 2007 r. są one widoczne, natomiast według zdjęć z 2016 r., tych schodów już nie ma, co świadczy o ich zlikwidowaniu w trakcie dokonanej rozbudowy. Te istotne dla sprawy różnice w wymiarach obiektów zostały poświadczone w toku geodezyjnych prac pomiarowych i porównawczych udokumentowanych operatem technicznym przyjętym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego 4 listopada 2011 r. Przytoczony materiał fotograficzny w świetle twierdzeń skarżących nie budzi wątpliwości, a co istotne, jest spójny z pozostałymi zgromadzonymi w aktach dowodami, potwierdzając ustalenia Organów o dokonanej w latach 2004-2011 samowoli budowlanej. Nie można mieć wobec tego zastrzeżeń względem zastosowanych w sprawie regulacji materialnoprawnych.
Sąd podzielił stanowisko WINB wyrażone na temat trwałego charakteru spornego obiektu, a więc takiego który uniemożliwia jego przeniesienie w sposób niezagrażający jego poszczególnym elementom. Nie posiada on charakteru tymczasowego czy też przenośnego, skoro został posadowiony na fundamencie, jego dach trwale powiązano z obiektami sąsiadującymi, a ponadto wyposażono go w niezbędne instalacje w sposób właściwy dla obiektów trwale z gruntem związanych.
Ponieważ skarżący nie wykazali się wymaganymi przez prawo pozwoleniami na budowę (tj. pozwoleniem na wzniesienie nowego obiektu i na jego rozbudowę), to słusznie organy nadzoru budowlanego zastosowały w sprawie przytoczone wyżej przepisy art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Sąd zgodził się z opinią organu, że legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu z uwagi na przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest obecnie prawnie dopuszczalna. Sąd działając z urzędu nie doszukał się w działaniach organów takich uchybień, które nakazywałyby skorzystanie z przysługujących kompetencji kasacyjnych w postaci uchylenia, czy stwierdzenia nieważności przedmiotu skargi.
Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie WINB nie narusza prawa zarówno na płaszczyźnie procesowej, jak również materialnoprawnej. Organy obu instancji zebrały w sposób wszechstronny niezbędny do wyjaśnienia sprawy materiał dowodowy, dokonując jego całościowej i rzetelnej oceny. Płynące z niego wnioski w pełni uzasadniały wszczęcie postępowania legalizacyjnego i skierowanie do aktualnych właścicieli obiektu postanowienia o nałożeniu określonych w nim obowiązków na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - "art. 141 § 1 pkt 4" p.p.s.a. przez nienależyte uzasadnienie wyroku polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz nie odzwierciedlenie oceny zarzutów skargi w uzasadnieniu wyroku;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy określonych elementów uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Dlatego za jego pomocą nie można podważać wypowiedzianej merytorycznej oceny sądu administracyjnego. W omawianym zarzucie strona skarżąca wskazuje na brak wyczerpującego odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do zarzutów postawionych w skardze ("zwykłej"). W ramach wypowiedzianej oceny zwartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja Sądu I instancji dotyczyła trwałości związania budynku z gruntem, kształtu i czasu powstania obiektu, okoliczności przylegania obiektu do budynku na sąsiedniej działce oraz okoliczności wykonania dodatkowego zadaszenia. Wynika z tego, że przedmiotem wypowiedzi Sądu I instancji była stosowna argumentacja skarżących, która w konsekwencji odniesienia się przez Sąd do zarzutów skargi nie doprowadziła do uwzględnienia skargi.
Skoro Sąd I instancji w omawianym wyżej zakresie dokonał merytorycznej oceny co do istnienia podstaw do uznania przez organy nadzoru budowlanego, że budynek będący przedmiotem postępowania powstał bez pozwolenia na budowę (jako samowola budowlana) – podważeniu skuteczności tej oceny nie może służyć zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który dotyczy tylko wymogów, jakie ma spełniać uzasadnienie sądu administracyjnego. W tym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej stanowi wyłącznie polemikę z merytoryczną oceną Sądu I instancji, której podważeniu służą odpowiednio inne przepisy prawa niż wskazany art. 141 § 4 p.p.s.a. Poza tym w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby przedmiotem nabycia w drodze umowy z 2004 r. był obiekt o aktualnych parametrach, a więc aby powstał w takim kształcie w okresie wcześniejszym. W trakcie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego nie przedstawiono żadnych dowodów, które potwierdzałyby twierdzenia skarżących.
Strona skarżąca powinna mieć na względzie, że sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego o tyle jest skuteczne, o ile zostanie wykazane, że uchybienia w tym zakresie miały istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy samo wskazanie naruszenia prawa procesowego, jak np. niezebranie pełnego materiału dowodowego. Wynika to z tego, że nie wszystkie dowody mogą decydować o wyniku sprawy, lecz tylko takie które są istotne z punktu widzenia losów postępowania. W tym zakresie w trakcie postępowania oceniono, że przedmiotem umowy był inny obiekt (przenośny pawilon handlowy – kiosk) niż aktualnie będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego budynek. Oceny tej skarżący nie podważyli skutecznie. Odnośnie trwałości związania z gruntem przedmiotowego budynku, należy wskazać, że ta cecha nie jest wyłącznie związana z istnieniem fundamentów. O tym też decyduje charakter danego obiektu, a więc np. zrealizowanie w taki sposób, który opiera się czynnikom atmosferycznym lub uniemożliwia bez naruszenia konstrukcji przeniesienia w inne miejsce, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji.
Nie ma w konsekwencji dla tej oceny znaczenia tylko częściowe posadowienie obiektu na fundamencie. Ponadto nie wykazano aby inne było usytuowanie przedmiotowego budynku względem istniejącej zabudowy na sąsiedniej nieruchomości. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikały zatem określone wnioski, których zasadności skarżący nie podważyli skutecznie w skardze kasacyjnej.
W konsekwencji należało uznać także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Z powyższego wywodu wynika, bowiem że ocena Sądu I instancji została oparta na ustalonym stanie faktycznym sprawy wynikającym z zebranego w sprawie materiału dowodowego. W skardze kasacyjnej nie podważono zaś skutecznie legalności dokonanej przez Sąd oceny. Zarzut ten w zakresie jego uzasadnienia powiązano w skardze kasacyjnej z argumentacją dotyczącą naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., która jak wyżej wskazano nie mogła skutecznie prowadzić do podważenia legalności zaskarżonego wyroku.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.