Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 864/15 (dalej wyrok z 11 lutego 2016 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA albo sąd I instancji), działając w sprawie ze skargi G. S. (dalej skarżący) w pkt 1 uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej [...] INB) z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] sierpnia 2015 r.) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej PINB) z [...] grudnia 2014 r., nr [...], zasądzając w pkt 2 wyroku od [...] INB na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok z 11 lutego 2016 r. został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 1 oraz 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego obecnie użytkowanego jako magazynowo-produkcyjny o długości 13,95 m – 14,15 m i szerokości 17,54 m, przyległego do magazynu opakowań zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w B., gm. K. Skarżący złożył odwołanie od decyzji PINB wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu skarżący wskazał, że od 30 października 2014 r. organ nie podjął żadnej czynności w sprawie i nie wyznaczono mu terminu do zebrania niezbędnej dokumentacji. Zaznaczył również, że ze względu na zły stan zdrowia i tak nie był w stanie podjąć czynności w sprawie, bowiem przebywał na zwolnieniu lekarskim od 4 listopada 2014 r. Zły stan zdrowia spowodował, że nie miał sposobności zadbać o rozwiązanie kwestii zebrania dokumentów, które były wymagane.
Po rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu [...] INB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 123 § 1 k.p.a., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia [...] INB wyjaśnił, że PINB przesłał decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. pełnomocnikowi skarżącego – adwokatowi Ł. B. Korespondencja ta po dwukrotnym awizowaniu wróciła do organu z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Ponadto decyzja PINB została doręczona również bezpośrednio skarżącemu w dniu 2 stycznia 2015 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, które pokwitował syn skarżącego – D. S. Zdaniem [...] INB, od dnia 2 stycznia 2015 r. i 14 stycznia 2015 r. analizowany powinien być 14-dniowy termin na wniesienie odwołania. Termin ten upłynął w dniu 16 stycznia 2015 r., a gdyby przyjąć, że skuteczne doręczenie nastąpiło do rąk pełnomocnika później, tj. w dniu 14 stycznia 2015 r. - to termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 28 stycznia 2015 r. Jak wskazał [...] INB, odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zostało wniesione przez skarżącego w dniu 16 lutego 2015 r. [...] INB stwierdził, że okoliczności takie jak zwolnienie lekarskie od pracy czy wyjazd z miejsca zamieszkania nie uprawdopodabniają, przy zastosowaniu obiektywnego miernika staranności, braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej.
Okoliczności te nie wykluczają bowiem możliwości dokonania czynności procesowej przez stronę (np. sporządzenia odwołania) i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez inną osobę. [...] INB podkreślił przy tym, że skarżący ma profesjonalnego pełnomocnika - adwokata L. B. i w dobie internetu i telefonów komórkowych ułatwiającej komunikację między podmiotami możliwe jest nadanie odwołania również ze szpitala lub przekazanie tego obowiązku także innej osobie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. S. zarzucił postanowieniu [...] INB naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
- - art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy wydawaniu decyzji, niezebraniu i niewzięciu pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia wszystkich faktów istotnych dla rozstrzygnięcia oraz wydanie zaskarżonego postanowienia wyłącznie na podstawie okoliczności przemawiających na niekorzyść skarżącego,
- - art. 58 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu na wniosek skarżącego, pomimo że uchybienie nastąpiło bez winy skarżącego, gdyż choroba skarżącego uniemożliwiła mu złożenie odwołania w ustawowym terminie.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę [...] INB wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok WSA zwrócił uwagę, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało wyjaśnienie zagadnienia związanego ze skutecznością doręczenia skarżącemu oraz jego pełnomocnikowi decyzji PINB nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego.
Bazując na zebranym w aktach sprawy materiale dowodowym sąd I instancji ustalił, że w dniu 23 maja 2013 r. do organu wpłynęło pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego adwokatowi L. B. Następnie pismem z dnia 5 września 2013 r. skarżący cofnął pełnomocnictwo udzielone adwokatowi L. B. i ustanowił nowego pełnomocnika w osobie adwokata R. P. Jak natomiast wynika z rozdzielnika, znajdującego się pod decyzją organu I instancji, została ona doręczona adwokatowi L. B. oraz skarżącemu osobiście. Z akt nie wynika natomiast, aby decyzja PINB została doręczona adwokatowi R. P. Tym samym sąd I instancji przyjął, że decyzja organu I instancji nie została skutecznie doręczona ustanowionemu przez skarżącego pełnomocnikowi, czym organ naruszył przepis art. 40 § 2 k.p.a., a uchybienia tego nie dostrzegł [...]INB rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
W rozpoznawanej sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji bezpośrednio stronie postępowania, a tym bardziej pełnomocnikowi, którego pełnomocnictwo zostało skutecznie cofnięte. Doręczenie decyzji bezpośrednio skarżącemu mogło mieć charakter wyłącznie informacyjny. Zdaniem sądu I instancji, błędnie wywodzi [...]INB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że pełnomocnictwo nie zostało odwołane i brak jest o tym stosownej adnotacji w aktach sprawy. Stanowisko organu odwoławczego świadczy jednoznacznie, że organ nie rozpoznał całego materiału dowodowego i w sposób nierzetelny dokonał analizy akt sprawy nadesłanych przez PINB wraz z odwołaniem. Powyższe świadczy, że w toku rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu [...]INB dopuścił się również naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.
W skardze kasacyjnej z 17 marca 2016 r. WINB zaskarżył wyrok z 11 lutego 2016 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w zarzucie, że [...]INB wydając postanowienie z dnia 14 sierpnia 2015 r. w błędny sposób ustalił stan faktyczny (str. 6 uzasadnienia wyroku),
- 2) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie przez Sąd na podstawie akt sprawy, wyrażające się nierozpoznaniem istoty sprawy, tj. dopuszczalności złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej przez stronę reprezentowaną przez dwóch pełnomocników, a nie przez pełnomocnika, któremu doręczono decyzję administracyjną skierowaną do tej strony,
- 3) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez dokonanie przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych, sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym, tj., że a) G. S. cofnął pełnomocnictwo adw. L. B., b) PINB nie doręczył adw. L. B. zastępczo decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., c) adw. R. P. został całkowicie pominięty w sprawie przez PINB, d) adw. R. P. jest jedynym pełnomocnikiem G. S., któremu należało doręczyć decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2014 r.
WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r., przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 6 kwietnia 2016 r. G. S. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie okazała się uzasadniona.
Rozpoznając sprawę w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., ograniczony jest do sformułowanych w złożonym środku odwoławczym podstaw, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., które wszakże w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.
W art. 174 p.p.s.a. ustawodawca wskazał na dwojakiego rodzaju podstawy kasacyjne, a mianowicie naruszenie przepisów prawa materialnego oraz regulacji prawa procesowego. W skardze kasacyjnej z 17 marca 2016 r. podstawy zaskarżenia skonstruowane zostały w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tzn. naruszenie przepisów postępowania. Podstawy te nie okazały się jednak uzasadnione.
Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez sąd I instancji i przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 11 lutego 2016 r. przyjmując je za własne oraz czyniąc je podstawą poniższych rozważań.
Kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okolicznością faktyczną było cofnięcie przez skarżącego w dniu 5 września 2013 r. pełnomocnictwa procesowego adwokatowi L. B. oraz ustanowienie przezeń nowego pełnomocnika w osobie adwokata R. P. Dokonywane po wskazanej dacie doręczenia byłemu pełnomocnikowi skarżącego, jak trafnie zauważył to sąd I instancji, nie mogły odnieść skutku prawnego. Zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń w postępowaniu administracyjnym, czynność ta, mająca charakter materialno-techniczny, ażeby wywołała wynikające z niej skutki prawne musi zostać dokonana w prawem przewidziany sposób.
Nie sposób wobec tego przyjąć, ażeby skutek prawny doręczenia o którym stanowi art. 40 § 2 i 5 k.p.a. został osiągnięty w przypadku doręczenia korespondencji byłemu pełnomocnikowi strony. Tak samo skutek doręczenia nie następuje gdy zostaje ono dokonane wprost do skarżącego, który wcześniej ustanowił pełnomocnika procesowego (zob. art. 40 § 2 k.p.a.). Nie znajdujące oparcia w przepisach k.p.a. jest ponadto doręczenie korespondencji zarówno stronie jak i jej pełnomocnikowi, co wynika z bezwzględnego charakteru reguły o której stanowi wskazany powyżej art. 40 § 2 k.p.a. Nawet w przypadku braku kontaktu organu z pełnomocnikiem, jeżeli został on ustanowiony w prawidłowy sposób, sytuacja ta nie uzasadnia doręczenia korespondencji stronie. Mówiąc inaczej, doręczenie korespondencji stronie która ustanowiła pełnomocnika nie konwaliduje błędnego doręczenia przesyłki temu pełnomocnikowi.
Strona skarżąca kasacyjnie, poza sformułowaniem twierdzeń polemicznych względem przyjętych przez sąd I instancji ustaleń faktycznych nie przedstawiła takich twierdzeń oraz dowodów na ich poparcie, które prowadziłyby do obalenia uznanych za wiarygodne przez sąd a quo dowodów. Z akt sprawy nie wynika bowiem, ażeby w chwili doręczenia decyzji z [...] grudnia 2015 r. skarżący reprezentowany był przez dwóch pełnomocników. Z kolei [...]INB sam przyznał, że doręczenie wskazanej decyzji do rąk skarżącego miało wyłącznie charakter informacyjny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.