Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 września 2004 r. sygn. akt 2 IV SA 4859/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. K. i G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż decyzją z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy Dźwierzuty ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciu nieruchomości położonej w obrębie D. gm. Dźwierzuty. Obciążeni tą opłatą zostali zbywcy nieruchomości - to jest skarżący A. i G. małż. K. Podstawę prawną orzekania w sprawie stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że plan miejscowy został uchwalony przez Radę Gminy w Dźwierzutach uchwałą z dnia 29 kwietnia 1999 r. Nr VII/53/99 w której stawka procentowa związana z naliczeniem opłaty planistycznej została ustalona na 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Nieruchomość została zbyta aktem notarialnym z dnia 7 października 1999 r.
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podniesiono, że o wszczęciu postępowania w sprawie strona została zawiadomiona pismem z dnia 26 czerwca 2003 r. podczas, gdy przepis art. 37 ust. 6 powołanej ustawy przewiduje, że decyzja w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty powinna być wydana bezzwłocznie po otrzymaniu przez wójta umowy sprzedaży nieruchomości. Notariusz ma obowiązek przesłać organowi gminy akt notarialny przez siebie sporządzony w terminie 7 dni od dnia jego sporządzenia. Termin "bezzwłocznie" to według wykładni Sądu Najwyższego termin nie dłuższy niż 14 dni.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji podnosząc, że w sprawie prawidłowo zastosowano art. 36 ust. 3 powołanej ustawy. W związku z zarzutami odwołania dotyczącymi nieterminowego wydania decyzji, SKO stwierdziło, że zgodnie z art. 36 ust. 7 ustawy, do terminu naliczenia opłaty planistycznej stosuje się odpowiednio zasady regulujące występowanie z roszczeniami dotyczącymi obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z takimi roszczeniami można wystąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązujący. Odpowiednie stosowanie oznacza, że decyzję w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty planistycznej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ może wydać w terminie 5 lat od dnia, w którym nowy plan stał się obowiązujący.
W niniejszej sprawie możliwość orzeczenia o przedmiotowej opłacie wygasa w 2004 r. Natomiast użycie określenia "bezzwłocznie" w odniesieniu do wydania decyzji należy rozumieć jedynie jako wskazówkę instrukcyjną, nie powodującą konsekwencji w postaci wygaśnięcia uprawnienia do wydania decyzji później /nie "bezzwłocznie"/.
W skardze na powyższą decyzję A. i G. małż. K. podnieśli, iż w sprawie naruszono art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej /Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm./ ustanawiający trzyletni termin przedawnienia zobowiązania podatkowego, którym w ocenie skarżących jest jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołali się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 7 listopada 2002 r. sygn. akt II SA/Gd, w którym Sąd stwierdził, iż przedmiotowa opłata jest świadczeniem podatkowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, iż skarga nie jest zasadna. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 899/97, w którym Sąd wskazał, że istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego formę tzw. renty planistyczne, sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty w razie łącznego wystąpienia dwu przesłanej, tj.:
1/ zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, 2/ zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany.
W niniejszej sprawie zaistniały obydwie przesłanki uprawniające organ do orzeczenia o obowiązku pobrania opłaty planistycznej. Uchwała z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym województwa warmińsko-mazurskiego z dnia 8 lipca 1999 r. i weszła w życie z upływem 14 dni od jej ogłoszenia. Jak wynika z operatu szacunkowego, wartość nieruchomości przedmiotowej w związku z uchwaleniem planu wzrosła, zaś właściciel zbył tą nieruchomość przed upływem pięciu lat od dnia uchwalenia planu /akt notarialny z października 1999 r./. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte pismem z dnia 26 czerwca 2003 r., a więc blisko cztery lata po dokonaniu sprzedaży nieruchomości. Odpowiednie stosowanie art. 36 ust. 6 ustawy uprawnia gminę do wszczęcia postępowania w terminie 5 lat od zmiany lub uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero upływ pięcioletniego terminu wyłącza możliwość naliczenia opłaty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w związku z zarzutem naruszenia Ordynacji podatkowej w kwestii ustalenia przedmiotowej opłaty po upływie terminu przedawnienia określonego w Ordynacji stwierdził, że "Całościowy zakres uregulowania tej problematyki uniemożliwia do terminów związanych z naliczaniem opłaty planistycznej przepisów innych ustaw. w tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 1948/01, że do opłaty planistycznej zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej."
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. i G. K. reprezentowani przez adwokata B. G., jako podstawy tej skargi wskazując:
1/ naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 (2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 151, poz. 1269/, w związku z art. 145 (1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ w związku z art. 3 (1 pkt 2 kpa, w związku z art. 2 (1 pkt 1 ordynacji podatkowej, polegające na nie uchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, żę zostały one wydane z pominięciem procedury przewidzianej w ordynacji podatkowej, 2/ naruszenie prawa materialnego:
a/ art. 36 ust. 3, 6, 7 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie stwierdzenia przez Sąd, iż "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem regulującym całokształt problematyki związanej z pobieraniem opłat planistycznych", podczas gdy istotne zagadnienia tak procesowe, jak i materialnoprawne znajdują się w przepisach innej ustawy, b/ art. 36 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż gmina może wszcząć postępowanie w sprawie naliczenia opłaty planistycznej w terminie 65 lat od zmiany lub uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy termin 5-letni oznacza okres, w jakim od wejścia w życie zmiany lub uchwalenia planu nastąpiło zbycie nieruchomości, c/ art. 68 (1 ordynacji podatkowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania.
Obszerne uzasadnienie skargi kasacyjnej, uzupełnione pismem procesowym skarżących z dnia 18 października 2004 r. z powołaniem się na pogląd Bogumiła Brzezińskiego stanowiący glosę do orzeczenia NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 520/04 /publ. POO z 2005 r. nr 3, str. 205 i nast./ odnosi się do kwestii obowiązywania w sprawie przedmiotowej opłaty planistycznej ordynacji podatkowej, a zwłaszcza ustalonego tam terminu przedawnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, a zwłaszcza powoływanie się na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie naruszył określone przepisy postępowania przed tym Sądem w związku z przepisami Ordynacji podatkowej jak też naruszenie prawa materialnego, również w kontekście uregulowań Ordynacji podatkowej, w istocie zmierzają do wykazania, że wszczęto postępowanie administracyjne i orzeczono w tym postępowaniu o obowiązku poniesienia przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną opłaty planistycznej pomimo, iż należność z tego tytułu uległa już 3-letniemu przedawnieniu określonemu w Ordynacji podatkowej. Sądowi I instancji zarzuca się natomiast, iż tą sytuację zaakceptował uznając, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w przepisach odnoszących się do przedmiotowej opłaty planistycznej jest aktem regulującym całokształt problematyki związanej z pobieraniem tej opłaty, podczas, gdy w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, w sprawie ustalania tej opłaty mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, a przede wszystkim dotyczące 3-letniego terminu przedawnienia zobowiązania.
W związku z powyższym, nie wdając się w szczegółowe rozważania co do tego, czy opłata planistyczna jest, czy też nie jest należnością, do której mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, jako iż jest to w istocie zbędne dla potrzeb rozpatrzenia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, co następuje:
Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku, powołana w zaskarżonej decyzji a następnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, która w sprawie niniejszej miała zastosowanie, w sposób nie budzący wątpliwości uregulowała kwestie dotyczące zarówno ustalania przedmiotowej opłaty planistycznej jak też negatywnej przesłanki dotyczącej wszczęcia postępowania w sprawie tej opłaty, a tym samym możliwości jej ustalenia, przesądzając o terminie przedawnienia określonego zobowiązania pieniężnego. Brak jest podstaw do twierdzenia, iż ustawodawca, niezależnie od tego, czy potraktuje to zobowiązanie jako mające charakter należności, do której odnoszą się przepisy Ordynacji podatkowej, czy też uzna, iż jest ono traktowane odrębnie, nie ma możliwości ustalenia pewnych charakterystycznych uregulowań, a w tym również dotyczących przedawnienia, w sposób odmienny, swoisty dla danej regulacji.
W niniejszej sprawie zresztą nie podniesiono takiego zarzutu w odniesieniu do unormowań ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, niejako akceptując uprawnienie ustawodawcy do czynienia odrębnych ustaleń wynikających ze specyfiki określonego przedmiotu ustawy.
Twierdzi się natomiast w skardze kasacyjnej, że do renty planistycznej mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej i stąd wywodzi, iż do tego zobowiązania ma zastosowanie uregulowanie zawarte w Ordynacji podatkowej określające termin przedawnienia, kwestionując przy tym stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji co do całościowego uregulowania w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym renty planistycznej, poprzez użycie określenia "całokształtu" tej problematyki. Oczywiście to sformułowanie może być tylko tak rozumiane, iż w określonej ustawie uregulowano we wskazany w niej sposób kwestie dotyczące wszczynania postępowania administracyjnego i wydawania decyzji administracyjnej ustalającej przedmiotowe zobowiązanie Uregulowanie to zresztą nie ma i nie może mieć nic wspólnego z podnoszoną w skardze kasacyjnej kwestią przedawnienia zobowiązania.
Otóż stosownie do przepisu art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 /z odpowiednim zastosowaniem ust. 3/ wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Nie ma możliwości innego rozumienia tej regulacji, bowiem sama opłata planistyczna stanowi należność gminy wiążącą się z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia wywołały wzrost wartości nieruchomości położonych na terenie tego planu. Jeżeli więc właściciel nieruchomości po uchwaleniu planu - wejściu w życie uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia planu oraz w ciągu 5 lat od tej daty sprzeda nieruchomość, gmina do upływu 5 lat od dnia, w którym plan stał się obowiązujący może wszcząć postępowanie w sprawie opłaty planistycznej. Powiadomienie sprzedającego nieruchomość jej dotychczasowego właściciela o wszczęciu postępowania w tej sprawie stanowi w rozumieniu art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 ww ustawy wystąpienie z roszczeniem /w rozumieniu art. 37 ust. 3/ podmiotu, który jest uprawniony do orzeczenia o opłacie planistycznej, skierowanym do podmiotu zobowiązanego do poniesienia tej opłaty.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż uchwała Rady Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego weszła w życie z dniem 23 lipca 1999 r., zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło aktem notarialnym z dnia 7 października 1999 r., zaś w dniu [...] została wydana decyzja przez organ gminy o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości. Skierowanie roszczenia do podmiotu zobowiązanego do poniesienia opłaty w formie powiadomienia o wszczęciu w sprawie postępowania nastąpiło przed dniem 12 lipca 2003 r./jak podano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - w dniu 26 czerwca 2003 r./. Z zestawienia tych dat jednoznacznie wynika, że w dacie wszczęcia postępowania w sprawie nie upłynął jeszcze pięcioletni okres przedawnienia określony w art. 37 ust.
3. Zasadne jest przy tym twierdzenia Sądu I instancji, iż okoliczność, że wszczęcie postępowania oraz wydanie decyzji nie nastąpiło niezwłocznie po otrzymaniu przez organ gminy aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że nie zostały naruszone powołane w podstawach skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego ani też przepisy prawa procesowego.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.