Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2474/19 oddalił skargę P.B. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia 19 sierpnia 2019 r. znak DON.7100.50.2019.ABL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.
Decyzją z dnia 5 lutego 2019 r., znak: WOA.771.81.2017.AK, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") z dnia 8 grudnia 2006 r., nr 773/2006, zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku wielorodzinnego z częścią usługowo- handlowo-biurową oraz garażem podziemnym, położonego na działkach nr [...], obręb [...], w rejonie ulic [...] w P. i udzielającej Spółce Akcyjnej "[...]" z siedzibą w W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych objętych ww. projektem oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie.
Decyzją z dnia 19 sierpnia 2019 r. GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej; "k.p.a."), utrzymał w mocy ww. decyzję WWINB.
Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie GINB wyjaśnił, że przed złożeniem zamiennego projektu budowlanego inwestor winien był, uzyskać nową decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Tymczasem PINB oceniał zgodność z przepisami planistycznymi w oparciu o decyzję z dnia 24 lipca 1998 r., która już wygasła oraz została wydana na wniosek innego podmiotu. Mając to na względzie, GINB wskazał, że nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa powinno być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Staje się to szczególnie istotne wówczas gdy dochodzi do badania wad decyzji, jak w tym przypadku, po znacznym upływie czasu pozostawania w obrocie prawnym.
Upływ czasu od wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym ma wpływ na ocenę naruszenia prawa jako naruszenia kwalifikowanego. Wynika to ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 12 maja 2015r., w sprawie o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702); który uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej - Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ocena skutków uchybień z punktu widzenia zasady praworządnego państwa wymaga z jednej strony zważenia koniecznej ochrony interesu tych, których prawa zostały naruszone, ale i tych, którzy prawa orzeczeniami nabyli. Konieczne jest zbadanie skutków społeczno- gospodarczych, jakie decyzja wywołała.
Dlatego zdaniem GINB, biorąc pod uwagę okres czasu jaki upłynął od wydania decyzji (13 lat) oraz charakter niniejszego postępowania, należało stwierdzić, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji obowiązującej w obrocie prawnym ponad 10 lat naruszałoby zasadę zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Należało więc uznać, że ww. decyzja nie wywołuje negatywnych skutków społeczno-gospodarczych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zgodnie, z którym odległość od budynku do granicy z działką nr [...] należąca do P.B. wynosi poniżej 4 m, GINB analizując projekt budowlany zamienny z lipca 2006 r., zgodnie z załączoną do ww. projektu mapą do celów projektowych, stwierdził, że odległość ta wynosi 4 m.
Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że niekwestionowanym w sprawie faktem jest, że decyzja PINB z 8 grudnia 2006 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny, wydana została pomimo tego, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z 24 lipca 1998 r. Nr 1429/98 o warunkach zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu wygasła 31 grudnia 1999 r. – co wprost wynika z jej treści. Istotą sprawy było więc to, czy organ nadzoru budowlanego, zatwierdzając projekt budowlany zamienny i udzielając pozwolenia na wznowienie robót budowlanych pomimo braku istniejącej w obrocie decyzji o warunkach zabudowy naruszył prawo w sposób rażący (jak twierdzi pełnomocnik skarżącego), czy też wprawdzie prawo naruszył, ale to naruszenie nie miało rażącego charakteru (jak twierdzą organa obu instancji w postępowaniu nadzwyczajnym). Biorąc powyższe pod uwagę, słusznie organ II instancji zwrócił uwagę na nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, zwłaszcza funkcjonującej od 13 lat w obrocie prawnym, na podstawie której zrealizowana została inwestycja budowlana.
Elementem bowiem sine qua non odstępstwa od zasady trwałości ostatecznych decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest nie samo tylko naruszenie prawa – nawet oczywiste. Niezbędnym bowiem jest – zgodnie z hipotezą art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. – aby to naruszenie prawa było rażące.
W ocenie Sądu I instancji, jeżeli na skutek wydanej przed 14-toma (obecnie) laty decyzji PINB powstał obiekt budowlany w postaci budynku wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, został on zasiedlony i służy już przez te lata jego mieszkańcom, to odpowiedź na pytanie, czy kwestionowana decyzja PINB wywołała niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno gospodarcze musi być negatywna. Decyzja ta przez kilkanaście lat korzystała z domniemania zgodności z prawem. Wywołała skutki polegające na wybudowaniu budynku i nabyciu praw do lokali przez osoby trzecie lub adresata decyzji. Tym samym rzeczywiście zaistniałe naruszenie prawa polegające na wydaniu przez PINB decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany, pomimo braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie ma znacznie większej wagi, niż status kwestionowanej ostatecznej decyzji administracyjnej.
Sąd zwrócił również uwagę, że w postępowaniu nadzwyczajnym organ nadzorczy bada wyłącznie kwestie prawne dotyczące ważności decyzji. Nie prowadzi postępowania dowodowego w zakresie rozwiązań projektowych. Jeżeli podmiot trzeci twierdzi, że obiekt budowlany ujęty w decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego został zaprojektowany w sposób naruszający występujące w obszarze oddziaływania obiektu jego uzasadnione interesy (np. w zakresie wymaganej odległości od granicy), to po pierwsze zaniedbał obrony swych praw w postępowaniu zwyczajnym lub podjętym na skutek wznowienia, a po drugie powinien przynajmniej uprawdopodobnić, że organ w postępowaniu zwyczajnym rzeczywiście naruszył prawo, zatwierdzając tak wadliwy projekt budowlany (także zamienny). Dlatego też twierdzenia organu w tym zakresie należy uznać za wynikające z akt sprawy, a odmienne stanowisko pełnomocnika skarżącego nie jest niczym uzasadnione.
Złożone razem z wnioskiem o stwierdzenie nieważności oświadczenie inż. J.K. z 17 lipca 2017 r. ze szkicem przebiegu granic nie jest – w ocenie tut. Sądu – opinią biegłego, mogącą zakwestionować sporządzony przez projektanta posiadającego stosowne uprawnienia projekt zagospodarowania terenu, stanowiący część zamiennego projektu budowlanego. Przypomnieć należy ponadto, że w tym postępowaniu nie prowadzi się postępowania dowodowego na okoliczności stanu faktycznego, ale ustala, czy nastąpiło rażące naruszenie prawa w dacie wydania ostatecznej decyzji przez organ w postępowaniu zwyczajnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej również jako: "p.p.s.a.") - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., a także w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP przez ich niewłaściwą wykładnię oraz przyjęcie, że element upływu czasu oraz skutki społeczno-gospodarcze stanowią przesłankę rażącego naruszenie prawa;
- 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., a także w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP przez ich niewłaściwą wykładnię oraz przyjęcie, że po upływie 14 lat (przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczęto po upływie 11 lat) od dnia wydania decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa nie jest możliwe stwierdzenie nieważności takiej decyzji z uwagi na konsekwencje upływu tego czasu dla oceny skutków społeczno-gospodarczych kwestionowanej decyzji;
- 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., a także w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP przez błędną ich wykładnię polegającą na pominięciu przy ocenie społeczno - gospodarczych skutków decyzji tych konsekwencji, które dotyczą sytuacji skarżącego, a które powodują, że nieruchomość będąca jego własnością w znacznym stopniu wyłączona jest spod możliwości zabudowy;
- 4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a także art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wywodzenie ze skutków społeczno-gospodarczych kwestionowanej decyzji przesłanki wykluczającej rażący charakter naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pomimo braku przeprowadzenia dogłębnego i wyczerpującego postępowania dowodowego w tym zakresie;
- 5. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a także art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690; dalej również jako: "Rozporządzenie ws. warunków technicznych"), a także art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 51 ust.
- 4. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 poprzez odmowę udzielenia przymiotu wiarygodności pomiarom i oświadczeniu uprawnionego geodety J. K. jako niemogacych stanowić przeciwdowodu dla parametrów wskazanych przez uprawnionego projektanta, podczas gdy autorowi opracowania jako uprawnionemu geodecie należy przypisać - w zakresie pomiarów odległościowych - większe kompetencje aniżeli projektantowi;
- 5. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., a także w związku z art. 2 i 7 Konstvtucji RP poprzez nieuwzględnienie skargi z tego powodu, że organ odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji winien był choćby stwierdzić, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
- II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, to jest:
- 1. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, a także w związku z obwiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. oraz art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja o zatwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, gdy przedłożona w toku postępowania decyzja o warunkach zabudowy nie pozostawała w obrocie prawnym z uwagi na utratę jej ważności, inwestor przedkładający projekt zamienny nie był jej dysponentem, a parametry obiektu przewidziane w projekcie budowlanym zamiennym w związku z jego realizacją wyłączyły w praktyce spod możliwości zabudowy nieruchomość należącą obecnie do skarżącego, nie jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa:
- 2. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690; dalej również jako: "Rozporządzenie ws. warunków technicznych") w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. oraz art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że naruszenie wymogów odległościowych dotyczących odległości inwestycji od granicy działki nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa;
- 3. naruszenie art. 1 Protokołu do Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175) w związku z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytuqji RP, a także art. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 4171 § 2 K.c. poprzez doprowadzenie do ograniczenia prawa własności skarżącego związanego z uniemożliwieniem zabudowy nieruchomości będących jego własnością na skutek wadliwych decyzji administracyjnych z jednoczesnym pozbawieniem prawa do jakiegokolwiek odszkodowania z tego tytułu.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Adminisatrcyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej skardze kasacyjnej podstawy.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby podważenia dokonanej przez Sąd I instancji kontroli decyzji GINB, w zakresie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia 8 grudnia 2006 r. nr 773/2006 zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową oraz garażem podziemnym.
Bezspornym w sprawie pozostaje fakt, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem PINB zatwierdzając kwestionowaną decyzją projekt budowlany zamienny dokonał kontroli w zakresie jej zgodności z decyzją ustalającą warunki zabudowy, która nie pozostawała już w obrocie prawnym.
Sporne natomiast w sprawie pozostają kwestia dokonanej przez GINB, a zaakceptowanej przez Sąd I instancji oceny tego naruszenia w świetle przesłanki stwierdzenia nieważności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz kwestia naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych.
W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1708/18, LEX nr 3231945). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie ma zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia.
Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wszystko dlatego, że skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się dopiero po jego wydaniu. Oczywisty charakter naruszenia prawa jest zatem warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, o tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno - gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 106/19, LEX nr 3291025).
Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż w stanie fatycznym sprawy, okoliczność iż decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która wygasła, nie może stanowić wystarczającej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji PINB. Zasadnie Sąd I instancji uwzględniając całokształt okoliczności faktycznych sprawy wykazał, że decyzja nie wywołała tego typu skutków społeczno-gospodarczych, które przemawiają za wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Jednocześnie należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie tej oceny Sądu. Kwestionowana decyzja została wydana w 2006 r. W dniu jej wydania jak i po tym okresie przez 11 lat właściciel sąsiedniej nieruchomości, nie kwestionował zgodności z prawem tej decyzji. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnie nie bez znaczenia dla oceny przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pozostaje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P46/13,OTK-A 2015/5/62, w którym Trybunał, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.
Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Na dzień rozstrzygania sprawy przez Sąd I instancji, ustawodawca nie wykonał tego orzeczenia, utrzymując tym samym niezgodny z Konstytucją RP stan pominięcia prawodawczego, sprowadzający się do braku wyznaczenia ram czasowych dla domagania się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sytuacja taka wzbudza poważne wątpliwości z punktu widzenia wynikającej z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasady ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału.
Mając na uwadze art. 8 Konstytucji RP, uznającego Konstytucję za najwyższe prawo RP, a ponadto przywołane w podstawach kasacyjnych zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), należy podkreślić, że działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oznacza przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności - z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK (w:) red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22). Oznacza to, że prawodawca - będąc związany wyrokami TK - nie powinien ignorować ich brzmienia, w tym przede wszystkim stwierdzanych przez Trybunał stanów niezgodności z Konstytucją. Brak jego reakcji nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć.
Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.
Analizując postawę prawodawcy w tej materii, która zasadniczo rzecz biorąc powinna sprowadzać się do podjęcia działania techniczno-prawnego w stosunku do treści i wskazówek wyroku TK, oraz mając na uwadze utrzymujący się stan niezgodności z Konstytucją RP, w zakresie w jakim art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu. Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA, a w szerszym ujęciu, dążenia do zaprowadzenia stanu zgodności z prawem - nie mógł pominąć mocy wiążącej wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r. Ze wskazanego wyżej wyroku TK wyraźnie wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (W. Piątek, Przedawnienie w prawie administracyjnym, Poznań 2018, s. 125, 135).
Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu prawności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. Zatem upływ czasu może stanowić podstawę do niestwierdzenia nieważności decyzji pomimo, że decyzja może być obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 1896/19, LEX nr 3025572).
Dlatego też podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż w sytuacji gdy właściciel nieruchomości sąsiedniej, w stosunku do nieruchomości na której zrealizowano inwestycję, nie kwestionował jej przez ponad 11 lat, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że w powyższym zakresie doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Ten rodzaj wykładni potwierdza art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym zmianą wprowadzoną przez art. 1 pkt 1 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), rozszerzającą od 16 września 2021 r. 10-letni termin przedawnienia na wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności.
Należy zatem zauważyć, że zasada państwa prawnego i wynikający z niej nakaz działania organów państwa na podstawie prawa, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną (por. wyrok TK z 22 lutego 2000 r., SK 13/98, OTK 2000, Nr 1, poz. 5). Ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia nieważności jest konieczne z uwagi na leżące w interesie publicznym konstytucyjne wartości, w tym w szczególności potrzebę stabilizacji stosunków prawnych, ochrony praw nabytych, a także rosnące trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego po upływie znacznego czasu (por. wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99, OTK 2000, Nr 4, poz. 110; por. też wyrok NSA z 14 października 2020 r., II OSK 1663/20, LEX nr 3074726).
Przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. termin przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter materialny, nie może być zatem przywrócony (por.m.in. M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 156, pkt IV.4).
Chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący rażącego naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych. Jak trafnie wskazał organ zakres postępowania nieważnościowego jest z gruntu inny, aniżeli w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Stąd też celem postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem zweryfikowanie ustaleń i oceny prawnych w sprawie, której dotyczy postępowanie nieważnościowe. Przedmiot postępowania wyjaśniającego w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym jest więc wypadkową oceny stanu faktycznego istniejącego w dniu wydanej w badanej sprawie decyzji i przesłanek nieważności, które z kolei wymienia przepis art. 156 § 1 k.p.a. Analiza zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego, na co zasadnie zwrócił uwagę GINB, jednoznacznie wskazuje, że została prawidłowo zaprojektowana odległość pomiędzy ścianą budynku a granicą działki skarżącego kasacyjnie (4m), stąd nie sposób zatem wywieść, że doszło przy wydaniu kwestionowanej decyzji do rażącego naruszenia powołanego przepisu.
Bez znaczenia dla oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji z 2006 r. w kontekście istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. pozostaje dowodzona, przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że po zrealizowaniu inwestycji odległości od granicy działki narusza dyspozycję § 12 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych, ponieważ nie ma wpływu na ocenę naruszenia powołanej normy na etapie wydania kwestionowanej decyzji z 2006 r.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.