Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1117/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Z. w A. Sp. z o.o. (dalej określanego jako Spółka) na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2013r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Pismem z dnia [...] października 2012 r. lekarz specjalista medycyny pracy dokonał zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u pracownika Spółki, J. K. (dalej określanego jako Pracownik), dotyczącego zespołu cieśni nadgarstka prawego po zabiegu operacyjnym, ujętego w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1367, dalej powoływanego jako rozporządzenie) pod pozycją 20 pkt 1.
W świetle karty oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, sporządzonej w dniu [...] lutego 2013 r. przez pracownika Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...], Pracownik wykonywał m.in. w Spółce pracę powtarzalną, monotypową z obciążeniem kończyn górnych na stanowiskach: elektromontera samochodowego (w okresie od [...] maja 1984 r. do dnia [...] marca 1985 r.), składacza wiązek przewodów (w okresach od dnia [...] marca 1985 r. do dnia [...] września 1985 r. i ponownie od [...] września 2001 r. do dnia sporządzenia karty) oraz zalewacza form (w okresie od dnia [...] marca 1992 r. do dnia [...] sierpnia 2002 r.). Opisano znaczne obciążenia kończyn górnych podczas wykonywania tych prac. Odnotowano również, że pierwsze objawy chorobowe (ból i drętwienie nadgarstka prawej ręki, mrowienia w palcach tej ręki) pojawiły się w 2005 r. i nasiliły w kwietniu 2012 r., co spowodowało, że Pracownik rozpoczął leczenie.
Według karty leczenia w trybie jednodniowym Pracownik w dniu [...] lipca 2012 r. przeszedł w związku z tym schorzeniem zabieg chirurgiczny. W aktach znajdują się także wyniki badania ENG operowanej kończyny poprzedzającej ten zabieg, z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz wyniki takiego badania ręki lewej z dnia [...] listopada 2012 r.
Orzeczeniem lekarskim nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] Poradnia Chorób Zawodowych stwierdził u Pracownika przewlekłą chorobę obwodowego układu nerwowego wywołaną sposobem wykonywania pracy: zespół cieśni w obrębie obu nadgarstków. W uzasadnieniu orzeczenia nawiązano do dokumentacji medycznej, m.in. do badania ENG przeprowadzonego w trakcie postępowania w dniu [...] maja 2013 r., które wykazało przewodzenie w włóknach czuciowych i ruchowych prawego nerwu pośrodkowego w granicach normy i niewielkie uszkodzenie lewego nerwu pośrodkowego na wysokości nadgarstka. Zaznaczono, że w oparciu o wyniki badań konsultacyjnych (neurologicznych, ortopedycznych i dodatkowych badań ENG) rozpoznano przebyty zespół cieśni w obrębie nadgarstka prawego o etiologii zawodowej po leczeniu operacyjnym i zespół cieśni w obrębie nadgarstka lewego.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził u Pracownika chorobę zawodową, zgodnie z tym orzeczeniem. W uzasadnieniu przypomniał stan faktyczny wynikający z karty oceny narażenia zawodowego oraz orzeczenia z dnia [...] lipca 2013 r., po czym skonstatował, że w stosunku do Pracownika zachodzą przesłanki wymienione w art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r.-Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.). Uznał, że charakter wykonywanej przez niego pracy, tj. wielokrotnie powtarzalne w długich przedziałach czasowych czynności związane z ruchami zginania i prostowania w stawach nadgarstkowych, stwarzał ryzyko powstania stwierdzonej choroby zawodowej.
Spółka złożyła odwołanie od tej decyzji. Podkreśliła, że organ pobieżnie ocenił kwestię związku przyczynowego pomiędzy warunkami pracy a schorzeniem, które wystąpiło u Pracownika, i wyeksponowała potrzebę przeprowadzenia w tym zakresie dowodu z opinii biegłego lekarza z dziedziny medycyny pracy.
Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] września 2013 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyraził pogląd, że jest związany orzeczeniem lekarskim w sprawie choroby zawodowej, które stanowi dowód z opinii biegłego. Podniósł zarazem, że w świetle pozostałych dowodów, szczególnie karty oceny narażenia zawodowego, Pracownik wykonywał pracę łączącą się z obciążeniem obu rąk. Materiał dowodowy sprawy jest zatem wystarczający do ustalenia obu przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej, tj. wystąpienia choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz związku tej choroby ze sposobem wykonywania pracy przez cały okres zatrudnienia.
Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając jej naruszenie art. 2351 Kodeksu pracy i oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia, a także art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). Podtrzymała w niej twierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym nie zbadano w dostateczny sposób, czy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy warunkami pracy a chorobą Pracownika.
Swoje stanowisko podtrzymał też organ odwoławczy, który w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r. zaakcentował, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej dokonywana jest pod względem zgodności z prawem i omówił przesłanki i procedurę stwierdzania chorób zawodowych przewidziane w art. 2351 Kodeksu pracy oraz w przepisach rozporządzenia. Następnie przypomniał ustalenia faktyczne poczynione w niniejszej sprawie i podzielił ocenę organów, że schorzenie rozpoznane u Pracownika z wysokim prawdopodobieństwem zostało spowodowane charakterem i sposobem wykonywania pracy.
Sąd, powołując się na orzecznictwo, wyeksponował znaczenie orzeczenia lekarskiego wydanego przez specjalistyczną jednostkę orzeczniczą. Podkreślił, że organ administracji nie ma wiedzy specjalistycznej i nie może dokonać samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, wobec czego kwalifikacja danego schorzenia jako choroby zawodowej uzależniona jest od treści takiego orzeczenia. Stanowi ono jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej i mogą być kontrolowane tak przez organ, jak i przez sąd administracyjny jedynie pod względem formalnym. Wyklucza to merytoryczną weryfikację orzeczeń lekarskich i sprawia, że organ jest orzeczeniem związany, mogąc co najwyżej domagać się wydania kolejnego orzeczenia celem usunięcia wątpliwości, jakie powziął odnośnie do orzeczenia, którym dysponuje.
Sąd skonstatował jednak, że orzeczenie lekarskie w niniejszej sprawie nie budzi tego rodzaju wątpliwości. Znajduje ono bowiem potwierdzenie także w uwzględnionej przez organ karcie oceny narażenia zawodowego pracownika, w której, jak zauważył Sąd w nieco dalszym fragmencie uzasadnienia, bardzo szczegółowo oraz wyczerpująco przedstawiono wszelki rodzaj czynności oraz harmonogram ich wykonywania przez Pracownika w Spółce. Ponadto art. 2351 Kodeksu pracy wprost zakłada występowanie związku przyczynowo-skutkowego między warunkami pracy a występującym schorzeniem. W konsekwencji schorzenie to nie może być uznane za chorobę zawodową tylko w przypadku, gdy zostanie wykazane bezspornie, że jego etiologia ma charakter pozazawodowy. Sąd przywołał przy tym orzecznictwo, zgodnie z którym zachodzi domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Pełnomocnik w pierwszej kolejności zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2351 Kodeksu pracy i § 8 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich zastosowanie, mimo iż u Pracownika nie zachodzą przesłanki wystąpienia choroby zawodowej.
Drugi zarzut ma charakter procesowy i został odniesiony do art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Zdaniem pełnomocnika naruszenie tych przepisów polegało na niedostatecznym zbadaniu materiału dowodowego, w tym niedostrzeżeniu, że organ administracji publicznej zaniechał wystąpienia na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia o dodatkowe uzasadnienie orzeczenia lekarskiego do lekarza, który wydał to orzeczenie, oraz o dodatkową konsultację do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że orzeczenie lekarskie, o którym mowa w § 5 i 6 rozporządzenia, stanowi w postępowaniu w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej dowód w rozumieniu art. 75 w związku z art. 84 § 1 K.p.a. i jako taki podlega ocenie organu zgodnie zasadami określonymi w art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Od oceny tej nie zwalnia organu to, że nie może on we własnym zakresie, bez uzyskania tego orzeczenia, dokonać rozpoznania choroby zawodowej i ustalić, czy dane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Orzeczenie to powinno być bowiem traktowane jak opinia biegłego.
W tym kontekście pełnomocnik zwrócił uwagę, że w orzeczeniu lekarskim w niniejszej sprawie najpierw przytoczono wyniki badania ENG, które nie wykazało problemów z przewodzeniem we włóknach czuciowych, a następnie wyrażono zdawkową konkluzję, iż schorzenie jednak występuje. Nawiązując do orzecznictwa podniósł, że w takim stanie rzeczy organ powinien bądź wezwać lekarza do uzupełnienia opinii "w kierunku przez siebie wskazanym", bądź z urzędu zasięgnąć opinii w innej placówce naukowej służby zdrowia z zakreśleniem okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tym samym organ, nie próbując wyjaśnić w ten sposób występujących w sprawie wątpliwości i nie przejawiając inicjatywy dowodowej, nie wykonał ciążącego na nim obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Materiał ten jest więc niewystarczający dla załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Pracownik zaakcentował, że badanie ENG prawej ręki, do którego odwołano się wydanym w stosunku do niego orzeczeniu lekarskim, wykonane było już po operacji, oraz że takie badanie sprzed operacji, z dnia [...] czerwca 2012 r., dowodzi poważnego charakteru jego schorzenia. Zwrócił zarazem uwagę, że badanie ENG z dnia [...] marca 2014 r. wykazało, iż operacja nie doprowadziła do całkowitej regeneracji włókien ruchowych prawego nerwu pośrodkowego na poziomie nadgarstka. Pracownik opisał swoje dolegliwości oraz warunki pracy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej.
Skarga kasacyjna formułuje dwa zarzuty, najpierw materialnoprawny, a następnie procesowy. Oznacza to, że - wbrew przyjętej w niej kolejności - jej rozpoznawanie należy rozpocząć od zarzutu proceduralnego. Taki sposób postępowania uznany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się m.in., że dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11, LEX nr 1328094). Znajduje on też dodatkowe uzasadnienie ze względu na specyfikę zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Pełnomocnik Spółki nie podniósł wszak błędnej wykładni tego prawa, lecz jego niewłaściwe zastosowanie do okoliczności faktycznych sprawy, które nie zostały ustalone prawidłowo. Skuteczność tego zarzutu uzależniona jest więc od rozstrzygnięcia kwestii procesowej łączącej się ze stwierdzeniem przesłanek wystąpienia choroby zawodowej u Pracownika.
Zarzut procesowy skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej nie wziął dostatecznie pod uwagę, iż przesłanki te stwierdzono bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich elementów stanu faktycznego, czyli w sposób nieodpowiadający zasadom przewidzianym w art. 7 i art. 77 K.p.a. Odnosząc się do tego zagadnienia, zaznaczyć wypada, że postępowanie, w jakim następuje stwierdzenie choroby zawodowej, zostało szczegółowo uregulowane w przepisach rozporządzenia. Postępowanie to dzieli się na kilka etapów, w trakcie których stopniowo dokonuje się ustalenia poszczególnych przesłanek choroby zawodowej, prowadzących finalnie do stwierdzenia tej choroby decyzją państwowego inspektora sanitarnego. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia organ ten wydaje decyzję na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego na wszystkich tych etapach, w szczególności z uwzględnieniem danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.
W niniejszej sprawie zachowano tę szczególną procedurę. Dokonano zwłaszcza oceny narażenia zawodowego, która nie jest kwestionowana przez Spółkę. W sposób bardzo dokładny analizuje ona zaś warunki, w jakich Pracownik świadczył pracę m.in. w Spółce, w kolejnych okresach jego zatrudnienia, na poszczególnych stanowiskach. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia uwzględnia ono całe spektrum czynników, jakie oddziaływały na Pracownika w związku z charakterem wykonywanych czynności, w tym ich powtarzalność, czas trwania, mechanizm działania i wysoki stopień obciążenia wysiłkiem fizycznym. Odnotowano zwłaszcza, że obciążenie to podczas wszystkich opisanych prac koncentrowało się na kończynach górnych. Na tej podstawie skonstatowano, że warunki pracy Pracownika były szkodliwe i mogły przyczynić się do wystąpienia choroby zawodowej. Ustalenia te nie budzą wątpliwości i nie wymagają uzupełnienia, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.
Stwierdzenie potencjalnego narażenia zawodowego uzasadniało przystąpienie do następnego etapu postępowania, mającego na celu stwierdzenie tego, czy u Pracownika wystąpiło schorzenie znajdujące się w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia. Dokonał tego lekarz właściwy do orzekania w zakresie chorób zawodowych, zatrudniony w jednostce orzeczniczej, o której mowa w § 5 rozporządzenia, wydając - zgodnie z § 6 rozporządzenia - orzeczenie lekarskie na podstawie wspomnianej oceny narażenia zawodowego i dokumentacji przebiegu zatrudnienia, a także wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych oraz dokumentacji medycznej pracownika.
Orzeczenie lekarskie ma na celu zbadanie medycznych przesłanek choroby zawodowej i jest niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy w tym zakresie. W efekcie wiąże ono organ orzekający o stwierdzeniu choroby zawodowej, o ile nie budzi jego zastrzeżeń. Bezsprzecznie organ ten zobowiązany jest jednak do oceny treści orzeczenia lekarskiego, tak jak to jest w przypadku innych dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym opinii biegłego, przewidzianej w art. 84 § 1 K.p.a. Wynika to wprost z § 8 ust. 2 rozporządzenia wskazującego instrument prawny, z jakiego organ powinien skorzystać, gdy ocena ta nastręcza wątpliwości. Według treści tego przepisu jeżeli organ ten uzna, że materiał dowodowy sprawy, w tym orzeczenie lekarskie, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który orzeczenie wydał, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.
Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej orzeczenie lekarskie wydane w niniejszej sprawie, będące jedynym dowodem wprost podważanym w tej skardze, nie dawało wszelako podstaw, by sięgnąć po ten instrument. Stwierdzało ono przecież jednoznacznie, na jaką chorobę cierpi Pracownik i jaki jest stan oraz etiologia tego schorzenia. Powołało się przy tym na dokumentację medyczną, która nie daje pola do jakichkolwiek wątpliwości. Chorobę Pracownika potwierdzają bowiem nie tylko wyniki badań, ale i także odnotowany w orzeczeniu fakt, że Pracownik właśnie w związku z nią przeszedł leczenie operacyjne. Zaznaczyć przy tym wypada, że w dniu wydania orzeczenia lekarskiego Pracownik był po leczeniu operacyjnym nadgarstka prawego, czemu dano wyraz w orzeczeniu, podkreślając, że chorobą dotknięty jest również nadgarstek lewy. Pełnomocnik Spółki nie dostrzegł tego rozróżnienia i wskutek tego bezzasadnie podniósł, że wnioski zawarte w orzeczeniu są wewnętrznie sprzecznie i oparte o niedostateczne ustalenia faktyczne.
W świetle doświadczenia życiowego nie może budzić zastrzeżeń teza orzeczenia, odniesiona wyłącznie do operowanego nadgarstka prawego, że stan tego stawu w wyniku leczenia odpowiadał medycznym normom. Oznacza to, że leczenie osiągnęło zakładany efekt terapeutyczny, polegający na usunięciu lub choćby zminimalizowaniu dolegliwości łączących się z chorobą zawodową Pracownika, lecz w najmniejszym stopniu nie może uzasadniać wniosku, iż choroba ta w ogóle u Pracownika nie wystąpiła.
Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie zasługuje zatem na uwzględnienie, gdyż nie podważył on skutecznie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji również zarzut materialnoprawny musi być uznany za chybiony. Jak już była o tym mowa, zakłada on, że nie było podstaw do zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ okoliczności faktyczne sprawy przedstawiały się inaczej niż ustalono, to założenie zaś nie zostało wykazane w ramach zarzutu proceduralnego. Ustalone okoliczności stanu faktycznego odpowiadają bezsprzecznie hipotezie art. 2351 Kodeksu pracy, według którego za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy.
Przesłanki te stwierdzono przy tym z uwzględnieniem materiału dowodowego, o którym mowa w przytoczonym już § 8 ust. 1 rozporządzenia, będącym drugim przepisem objętym zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego.
W związku z powyższym, wobec braku przyczyn nieważności postępowania branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną stosownie do art. 184 P.p.s.a.