Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 737/13 w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie wykonanych robót budowlanych uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zambrowie z dnia [...] lipca 2013 roku, nr [...], a także stwierdził, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zambrowie zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie uzyskania przez skarżącą i jej męża pozwolenia na użytkowanie wykonanej rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku mieszkalno-usługowego, do czasu rozpoznania zagadnienia wstępnego dot. prawidłowości udzielonego ww. inwestorom pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], wydanego przez Starostę Zambrowskiego. Organ wskazał w uzasadnieniu, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r., inwestorzy zwrócili się do PINB o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wykonanej rozbudowy przebudowy i nadbudowy budynku mieszkalno-usługowego, zrealizowanej na podstawie ww. decyzji Starosty. W toku obowiązkowej kontroli PINB w Zambrowie ustalił, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie spełnia warunków dostosowania dla osób niepełnosprawnych w zakresie braku ustępu przystosowanego dla potrzeb osób niepełnosprawnych, a także nie wydzielenia odpowiednio oznakowanych miejsc postojowych dla samochodów osób niepełnosprawnych.
Stwierdzono, że są to wady, o których mowa w § 18 i 86 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, póz. 690 ze zm.). Wobec powyższego PINB zwrócił się do PWINB w Białymstoku z prośbą o zbadanie prawidłowości udzielonego pozwolenia na budowę. Jednocześnie PINB postanowieniem zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie do czasu rozpoznania kwestii związanych z prawidłowością udzielonego pozwolenia na budowę. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła inwestorka. Organ wskazał, że utrzymał decyzję w mocy z tego względu, iż wydano pozwolenie na budowę, które zatwierdziło projekt budowlany niezawierający rozwiązań zapewniających warunki niezbędne do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, a więc organy zobowiązane były do wystąpienia do wojewody, w myśl art. 84b ust. 3 Prawa budowlanego, z wnioskiem o zbadanie prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę.
Inwestorka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na to postanowienie. Skarżąca podniosła, że lokal znajdujący się w przedmiotowym obiekcie budowlanym to lokal o małej powierzchni użytkowej, nie kwalifikujący się jako pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi, zaś istniejąca toaleta przeznaczona jest dla pracowników sklepu. Skarżąca wskazała, że nie przewiduje zatrudnienia osób niepełnosprawnych, dlatego też nie projektowała takiej toalety.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej potwierdzając uprzednio zawarte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę, wskazując, że kwestia legalności ostatecznego pozwolenia na budowę nie jest zagadnieniem wstępnym w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia na budowę cieszy się domniemaniem prawidłowości do czasu jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym. Zdaniem sądu ewentualne prawomocne stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę w przyszłości, będzie mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. We wskazaniach co do dalszego postępowania sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego obu instancji powinny zatem prowadzić postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i zakończyć je w jednej z dopuszczalnych form, biorąc pod uwagę poczynione przez sąd spostrzeżenia. Wezmą także pod uwagę fakt wydania w dniu [...] września 2013 r. przez Wojewodę Podlaskiego decyzji nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Zambrowskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalno-usługowego.
Od tego wyroku PWINB wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 16 § 1 k.p.a. poprzez wyprowadzenie wadliwych wniosków z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego prowadzące do błędnego uznania, iż w przedstawionej sprawie nie zaistniała konieczność zawieszenia postępowania z uwagi na niewystąpienie zagadnienia wstępnego, tj. poprzez przyjęcie, że w toku postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na użytkowanie, wynik postępowania toczącego się w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, nie jest zagadnieniem wstępnym;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 134 § p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez niewłaściwe zdaniem strony składającej kasację zbadanie sprawy i dostrzeżenie innych uchybień niż podnoszone w skardze, które doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy rozstrzygniecie organu jest zgodne z prawem, a zatem sąd I Instancji naruszył zasadę legalności, o której mowa w Prawie o ustroju sądów administracyjnych;
- 3. art. 84b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) poprzez jego błędne niezastosowanie i pominięcie okoliczności, iż organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego, ma obowiązek wystąpienia do Wojewody, w przypadku zauważenia niezgodności udzielonego pozwolenia na budowę z przepisami prawa, w tym dotyczącymi niespełniania przez obiekt przyjmowany do użytkowania, norm wynikających z przepisów regulujących warunki techniczne obiektów;
- 4. art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędne niezastosowanie i zobowiązywanie organów nadzoru budowlanego do udzielenia pozwoleń na użytkowanie, w sytuacji gdy obiekt narusza przepisy dotyczące korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne.
Wniósł o uchylenie ww. wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. z uwagi na fakt, iż wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów są innymi naruszeniami, o których mowa w art. 188 p.p.s.a. i wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2083/10. Wniósł o rozpoznanie tej skargi kasacyjnej w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym, oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ewentualnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu przywołał wyrok NSA, sygn. akt I OSK 924/12 i wskazał, że kwestią prejudycjalną mogą być tylko takie sprawy, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie. Rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę rzutuje na postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
Dalsze prowadzenie tego ostatniego mogłoby skutkować odpowiedzialnością odszkodowawczą. Organy nie powinny dopuszczać do sytuacji, w której użytkuje się obiekt wykonany niezgodnie z warunkami technicznymi. Postępowanie powinno zostać zatem zawieszone. Uzasadnił przy tym swoje wnioski zawarte w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem NSA, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony przy rozpoznawaniu sprawy do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Na stronie ją wnoszącej ciąży więc obowiązek poprawnego sformułowania zarzutów kasacyjnych.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu wskazać należy, że postępowanie prowadzone przez organ, w toku którego wydano postanowienie o zawieszeniu postępowania, dotyczyło uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Zgodnie natomiast z art. 59a Prawa budowlanego, właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Przesłanką wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu jest zatem jego zgodność z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Chodzi przy tym o decyzję w sprawie pozwolenia na budowę, posiadającą walor ostateczności. Jak wynika z akt sprawy, inwestor dysponuje taką decyzją.
Jak wynika z analizy przywołanych przepisów, przesłanką wydania pozwolenia na użytkowanie nie jest zgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z prawem, gdyż ta została już raz ostatecznie przesądzona i do czasu wzruszenia tej decyzji w trybie kontroli nadzwyczajnej nie ma podstaw do podważania jej legalności. Skoro bowiem w niniejszej sprawie inwestorzy posiadają ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, to decyzja taka korzysta z domniemania prawidłowości i mocy obowiązującej, wynikającego z art. 16 § 1 k.p.a. Dopóki decyzja uchylająca pozwolenie na budowę nie stanie się ostateczna, to pierwotna decyzja korzysta z przymiotu ostateczności, a co za tym idzie jest wiążąca, także dla organów nadzoru budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest dowodem na to, że inwestycja miała swoje legalne źródło i na mocy art. 76 § 1 k.p.a., jako dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w jego zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone.
Organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie powinien był zatem zbadać zgodność obiektu z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, którym dysponuje inwestor. W tym postępowaniu zgodność projektu z warunkami technicznymi nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Jest to oceniane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, które inwestorzy uzyskali.
Należy wskazać przy tym, że zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. będącym podstawą postanowienia organu w przedmiocie zawieszenia postępowania, jest zagadnieniem otwartym, tzn. takim, które nie było wcześniej prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. post. NSA z 21.11.1996 r., sygn. akt I SA/Kr 519/96. Inaczej mówiąc zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Tymczasem jak wskazano powyżej, kwestia zgodności projektu z warunkami technicznymi została już ostatecznie rozstrzygnięcia wskutek wydania pozwolenia na budowę.
Ponadto, elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. komentarz do art. 97 k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbowski, R. Hauser, Warszawa 2014, Legalis). Skoro zatem w obrocie istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, a przesłanką wydania decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest zgodność obiektu z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, nie ma przeszkód, aby postępowanie mogło być dalej prowadzone.
Wskazać również należy, że przyjęcie poglądu odmiennego stawiałoby inwestora w rażąco niekorzystnym położeniu, albowiem mogłoby się zdarzyć tak, że toczące się postępowania w trybie nadzwyczajnym prowadziłyby do niemożności korzystania przez niego z dobrodziejstwa ostateczności decyzji. Wszczynanie kolejnych postępowań nadzwyczajnych i zawieszanie z tego tytułu postępowań administracyjnych związanych z nimi w jakikolwiek sposób, mogłoby ponadto prowadzić do paraliżu postępowań głównych.
Zauważyć trzeba, że jakkolwiek kwestia legalności decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi w sprawie niniejszej zagadnienia wstępnego (w tym jej rozstrzygnięcie nie pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z wydaniem decyzji w obecnym postępowaniu), to może ona rzutować w przyszłości na rozstrzygnięcie w przedmiocie zgodności z prawem udzielonego pozwolenia na użytkowanie. Zgodność z prawem pozwolenia na budowę może być oceniana w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania (nieważnościowego), jako postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji sprawdzając, czy dotknięta jest ona wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a. Samo wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie pozwolenia na budowę nie jest przesłanką do zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Stanowiłoby ją jednak wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę.
Decyzja taka zostaje bowiem wyeliminowana z obrotu ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że traktuje się ją, jakby nie została wydana. Wobec tego, zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie miałoby służyć oczekiwaniu na wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż to zgodność obiektu z nią organ kontroluje wydając pozwolenie na użytkowanie. Gdyby pozwolenie na budowę okazało się ostatecznie nieważne po zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, decyzja ta może być wzruszona w sposób przewidziany w uchwale NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt IOPS 2/12.
Sąd przyjął w niej, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (nie zaś do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Wobec tego, nie ma obaw, że w obrocie pozostanie wadliwa decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie, wydana w oparciu o dotkniętą wadą kwalifikowaną decyzję o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do zarzutu drugiego wskazać należy, że z przyczyn omówionych powyżej oraz ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zasługuje on na aprobatę. Sąd dokonał właściwej oceny sprawy. Dostrzeżenie natomiast innych uchybień, niż podnoszone w skardze, i na tej podstawie uchylenie zaskarżonego aktu jest zgodne z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd mógł więc, nie wykraczając poza granice sprawy (czego nie zrobił, gdyż zaskarżone postanowienie odnosiło się do zawieszenia postępowania w okolicznościach omówionych wyżej, a rozumowanie sądu przebiegało w odniesieniu do tej właśnie kwestii) dostrzec również inne uchybienia, niż wskazywane przez skarżącą. Ponadto, nie można czynić zarzutu kasacyjnego z tego, że sąd rozpoznał sprawę w jej całokształcie.
Odnosząc się do zarzutu trzeciego wskazać należy, że sąd administracyjny sam nie stosuje norm zawartych w Prawie budowlanym, a jedynie ocenia legalność ich zastosowania przez organ, dlatego też zarzut ten nie mógł wywołać zamierzonego skutku. Ponadto, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną wskazuje natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne niezastosowanie wskazanego przepisu, co jest nieuprawnionym połączeniem elementów dwóch podstaw skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Ponadto, jak wykazano wyżej, obowiązek wystąpienia do wojewody nie stanowi w tej sprawie kwestii prejudycjalnej – pozostaje zatem bez wpływu na postępowanie w sprawie udzielnie pozwolenia na użytkowanie.
Odnośnie natomiast do ostatniego – czwartego – zarzutu zauważyć trzeba, że skarżący kasacyjnie analogicznie jak w zarzucie trzecim wskazuje na naruszenie prawa procesowego poprzez jego błędne niezastosowanie. Ponadto, zarzucaj naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 4, lecz nie jest wskazane jakiego aktu dotyczy wymieniona jednostka redakcyjna. Nie odnosi się to do aktu wymienionego jako drugi w tym zarzucie – Konstytucji RP, gdyż art. 5 Konstytucji nie zawiera jednostek redakcyjnych w postaci ustępów. Przypuszczalnie autorowi skargi kasacyjnej chodzi o art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, lecz rolą NSA rozpoznającego skargę kasacyjną w granicach jej zarzutów nie jest zastępowanie strony w określaniu jej intencji. Nawet jednak gdyby rozpatrzyć ten zarzut, pomimo wadliwego jego sformułowania, wskazać należy, że sąd w żadnym fragmencie sentencji ani uzasadnienia do wydanego w niniejszej sprawie wyroku nie zobowiązuje organów do udzielenia pozwoleń na użytkowanie w sytuacji naruszenia prawa.
Sąd jedynie wskazuje, że postępowanie powinno być dalej prowadzone (uchylone zostaje postanowienie o zawieszeniu postępowania),a kwestia wydania decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę powinna być wzięta pod uwagę przez organ.
Wobec powyższych okoliczności, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Skargę kasacyjną należało zatem oddalić.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.