Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r., II SA/Bd 29/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej jako: WSA) oddalił skargę J. K. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2008 r., nr WI.III.70461-21/08 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu WSA wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...],[...] Prezydent Miasta Toruniu, działając na podstawie art. 2 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1, art. 12 ust. 1-3 i ust. 4 pkt 2, art. 16 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 721 ze zm. - dalej jako: uszp) zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających teren inwestycji w jednostce ewidencyjnej Miasta Torunia, w sprawie lokalizacji drogi publicznej dla inwestycji: "Rozbudowa ulicy Grzybowej w Toruniu". Kierując powyższą decyzję do stron postępowania oraz do wiadomości podmiotom zainteresowanym organ oświadczył, że osoby fizyczne zostały zawiadomione w trybie art. 7 ust. 2 uszp, a okoliczność powyższą potwierdziło obwieszczenie Prezydenta Torunia z dnia 1 lipca 2008 r., którym zawiadomiono o wydanej decyzji.
W pouczeniu obwieszczenia o zawiadomieniu zawarta została informacja, że zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa) zawiadomienie uważa się za doręczone po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, w związku z czym w terminie 7 dni od dnia dokonania ogłoszenia strony mogą zapoznać się z aktami sprawy, uzyskać wyjaśnienia w sprawie, składać wnioski i zastrzeżenia. W pouczeniu poinformowano również o miejscu tych akt i wskazano adres oraz numery telefonów kontaktowych. WSA wskazał dalej, że zawiadomieniem z dnia 22 lipca 2008 r. o wydaniu decyzji zawiadomiono strony postępowania według rozdzielnika znajdującego się w aktach sprawy, a w zawiadomieniu pouczono, iż w terminie 7 dni od daty dokonania ogłoszenia strony mogą zapoznać się z aktami sprawy, uzyskać wyjaśnienia w sprawie, składać wnioski i zastrzeżenia.
Zawiadomienie o wydaniu powyższej decyzji skarżący odebrał w dniu 29 lipca 2008 r. (potwierdzenie odbioru w aktach). Następnie w dniu 27 sierpień 2008 r. w urzędzie pocztowym (data stempla na kopercie) skarżący reprezentowany przez adwokata A. G. złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Torunia z dnia [...] czerwca 2008 r., w którym wydanej decyzji zarzucił naruszenie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 24 uszp w związku z art. 5 ust. 9 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), naruszenie art. 7 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego oraz w konsekwencji działanie wbrew interesowi tak prywatnemu jak i publicznemu, naruszenie art. 1 ust. 1 uszp w związku z art. 1 ustawy z dnia o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm. - dalej jako: udp) poprzez niewłaściwą interpretację oraz błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że prywatny pas gruntu podlega pod jedną z ustawowych kategorii wskazanych w art. 2 ust. 1 udp, a także naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej jako: Konstytucja) i w związku z art. 140 ustawy z dnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm. - dalej jako: kc) poprzez błędną interpretację oraz niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu prawa własności i dokonaniu wywłaszczenia bez koniecznej ku temu potrzeby.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W związku z wniesionym odwołaniem postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., nr W.III.70461-21/08 Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wskazując że złożenie odwołania przez pełnomocnika skarżącego nastąpiło po terminie. Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 12 sierpnia 2008 r. a wraz odwołaniem nie został złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z uwagi na powyższe organ II instancji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Na powyższe postanowienie J. K. złożył skargę do WSA, w której wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. Powtórzył jednocześnie zarzuty podniesione wcześniej w odwołaniu.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty w niej zawarte nie dotyczą przedmiotu sprawy, jakim jest postanowienie o stwierdzeniu uchybienia do wniesienia odwołania. Po przeprowadzonej analizie przepisów uszp i kpa w kontekście stanu faktycznego sprawy, Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy postąpił zgodnie z prawem wydając zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
W skardze kasacyjnej zaskarżono ww. wyrok WSA w całości i zarzucono mu:
- 1) naruszenie art. 157 § 2 kpa w związku z art. 7 kpa poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewzięciu pod uwagę podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności w świetle treści art. 157 § 2 kpa, dającego możliwość stwierdzenia nieważności z urzędu i na każdym etapie postępowania;
- 2) naruszenie art. 39 kpa poprzez niewłaściwą interpretację oraz błędne zastosowanie, polegające na niezawarciu na kopercie i potwierdzeniu odbioru wskazania co do zawartości koperty odbieranej przez skarżącego, co powoduje, iż nie ma wymaganego procedurą dowodu na doręczenie skarżącemu decyzji;
- 3) naruszenie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 24 uszp w związku z art. 5 ust. 9 i art. 28 ust. 2 pb poprzez prowadzenie postępowania w sprawie, w której nie będzie praktycznie możliwe zastosowanie art. 24 ust. 1 uszp;
- 4) naruszenie art. 1 ust. 1 uszp w związku z art. 1 udp poprzez niewłaściwą interpretację oraz błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż odnośny prywatny pas gruntu podlega pod jedną z ustawowych kategorii wskazanych w art. 2 ust. 1 udp; oraz 5) naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 21 Konstytucji w związku z art. 140 kc, poprzez błędną interpretację oraz niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu prawa własności i dokonaniu wywłaszczenia bez koniecznej ku temu potrzeby. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego "postanowienia" w całości i umorzenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że rozbudowa ulicy Grzybowej odbywać się może, jednakże nie jest możliwym uwzględnianie w niej działki stanowiącej odrębną własność niezależnego podmiotu, gdyż nie wyrażał on i nie wyraża zgody na jakąkolwiek rozbudowę przebiegającą przez należącą do niego nieruchomość, gdyż nie stanowi ona drogi publicznej w rozumieniu art. 2 ust 1 udp. Wobec bezspornego wykazania bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, zwłaszcza w świetle sygnalizowanych powyżej art. 24 uszp w związku z art. 5 ust. 9 i art. 28 ust. 2 pb oraz art. 1 ust. 1 uszp w związku z art. 1 udp jak również art. 21 Konstytucji i art. 140 kc nie sposób uznać, by jakiekolwiek dalsze działania organów administracji w sprawie, w szczególności zmierzające do wydania rozstrzygnięć merytorycznych, były zgodnymi z prawem i znajdującymi podstawę w przepisach prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezpodstawna.
Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa).
W tej sprawie przesłanki nieważności nie wystąpiły.
Przechodząc do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że wszystkie one okazały się bezzasadne, w tym większość z nich nie dotyczyła w żaden sposób przedmiotu postępowania i wskazywała na błędy, czy naruszenia prawa niemożliwe do popełnienia przez WSA w przedmiotowej sprawie.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 157 § 2 kpa w związku z art. 7 kpa poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewzięciu pod uwagę podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności w świetle treści art. 157 § 2 kpa, dającego możliwość stwierdzenia nieważności z urzędu i na każdym etapie postępowania NSA nie mógł odnieść się do niego, bowiem strona w żaden sposób nie uzasadniła, na czym miałoby polegać rzekome zaistnienie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Strona nie wskazała nawet, w jaki sposób WSA mógłby naruszyć ww. przepisy kpa ani jakiej podstawy stwierdzania nieważności w kpa (w art. 156 kpa ustawodawca wymienia ich kilka a to wcale nie wyczerpuje katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności|) uchybienie WSA dotyczy. W związku z powyższym NSA nie był w stanie odnieść się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej.
Zdaniem NSA całkowicie bezzasadne były także: zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa w związku z art. 24 uszp w związku z art. 5 ust. 9 i art. 28 ust. 2 pb poprzez prowadzenie postępowania w sprawie, w której nie będzie praktycznie możliwe zastosowanie art. 24 ust. 1 uszp; zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 uszp w związku z art. 1 udp poprzez niewłaściwą interpretację oraz błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż odnośny prywatny pas gruntu podlega pod jedną z ustawowych kategorii wskazanych w art. 2 ust. 1 udp; oraz zarzut naruszenia art. 7 kpa w związku z art. 21 Konstytucji w związku z art. 140 kc, poprzez błędną interpretację oraz niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu prawa własności i dokonaniu wywłaszczenia bez koniecznej ku temu potrzeby.
Należy podkreślić, że wyrok WSA dotyczył oceny czysto formalnej kwestii dotrzymania terminu do wniesienia odwołania od decyzji a nie kwestii związanych z budową ul. Grzybowej w Toruniu, której dotyczyły ww. zarzuty. Tym samym, skoro ww. przepisy nie miały zastosowania w sprawie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, to wobec powyższego WSA kontrolując zaskarżone postanowienie wojewody dotyczące uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie mógł ich w żaden sposób naruszyć a w konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie były całkowicie nieuzasadnione.
Za jedyny w miarę prawidłowo sformułowany, lecz również bezpodstawny zarzut skargi kasacyjnej NSA uznał zarzut naruszenie art. 39 kpa poprzez niewłaściwą interpretację oraz błędne zastosowanie, polegające na niezawarciu na kopercie i potwierdzeniu odbioru wskazania co do zawartości koperty odbieranej przez skarżącego, co powoduje, iż nie ma wymaganego procedurą dowodu na doręczenie skarżącemu decyzji. Zarzut ten dotyczył bowiem istoty niniejszego postępowania, ale po pierwsze strona skarżąca w żaden sposób go nie uzasadniła, a po drugie - zdaniem NSA - wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd I instancji w sposób prawidłowy uznał, że tak na kopercie jak i na potwierdzeniu odbioru wskazano zawartość koperty odbieranej przez skarżącego i tym samym WSA słusznie uznał za prawidłowe stwierdzenie uchybienia do wniesienia odwołania dokonane w zaskarżonym postanowieniu wojewody. NSA wskazuje, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy (k. 10 akt administracyjnych) podpisane przez J. K. potwierdzenie odbioru korespondencji wskazywało, że dotyczy pisma [...] ([...]) a jak wynika z karty 17 akt administracyjnych pismo o tym numerze porządkowym to zawiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji publicznej znak: [...] dla inwestycji pn: Rozbudowa ulicy Grzybowej w Toruniu.
Skoro więc skarżący otrzymał to zawiadomienie o wydaniu decyzji w dniu 29 lipca 2008 r. (od tej daty zaczął biec 14-dniowy termin na wniesienie odwołania od ww. decyzji) a odwołanie od ww. decyzji zostało nadane 27 sierpnia w Urzędzie Pocztowym Toruń 1, co potwierdza znajdująca się na kopercie, w której wysłano odwołanie, pieczęć tego urzędu, to tym samym Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie miął innej możliwości jak stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skoro zaś - jak wynika z powyższego - postępowania organu było prawidłowe i zgodne z przepisami prawa - to tym samym WSA nie naruszył art. 39 kpa poprzez niewłaściwą interpretację oraz błędne zastosowanie, bowiem prawidłowo uznał, że organ administracji publicznej doręczył w sposób właściwy ww. zawiadomienie. Brak naruszenia ww. przepisu prawa przez WSA czyni zaś - jak wskazano powyżej - zarzut skargi kasacyjnej także w tym zakresie niezasadnym.
NSA wskazuje także, choć nie miało to wpływu na podjęte przez Sąd rozstrzygnięcie uchybienia w technicznej stronie prowadzenia postępowania przez pełnomocnika strony. Po pierwsze, gdyby NSA podchodził restrykcyjnie do kontrolowanej skargi kasacyjnej mógłby ją odrzucić, bowiem strona skarżąca wniosła o "uchylenie zaskarżonego postanowienia", chociaż wnosiła skargę kasacyjną od wyroku WSA. Poza tym - jak wskazano powyżej - większość argumentów zawartych w skardze kasacyjnej nie dotyczy treści wyroku WSA a więc oceny prawidłowości postanowienia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a argumentacja strony skarżącej dotyczyła niebędącego kwestią niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego (niebędącej przedmiotem kontroli sądów administracyjnych w niniejszej sprawie) problemu rozbudowy ulicy Grzybowej w Toruniu. Świadczy to o słabym zrozumieniu zasad prowadzenia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji.