Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1117/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 810/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę T. G. i B. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie realizacji kolektora deszczowego, który jest częścią kolektora deszczowego odprowadzającego wody opadowe z osiedla.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

B. i T. G. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie, samowolnego w ocenie wnioskodawców, wykonania kolektora burzowego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] [...] w O.. Organ nadzoru budowlanego zakończył prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] o jego umorzeniu. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż inwestycja związana z realizacją kolektora realizowana była w ramach budowy osiedla S. w O. w latach siedemdziesiątych XX wieku. W dniu [...] sierpnia 1976 r. Wojewoda W. wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt realizacyjny, natomiast w zakresie pozwolenia na budowę decyzję taką mógł wydać Urząd Powiatowy w O., niemniej jednak zgodnie z obowiązującą wówczas zasadą przechowywania dokumentów przez 5 lub 10 lat dokumenty podlegały wybrakowaniu.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji w dniu [...] lutego 2009 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił rozstrzygnięcie organu stopnia powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. doszedł do przekonania o jego bezprzedmiotowości i z tej przyczyny w dniu [...] stycznia 2011 r. wydał decyzję nr [...] traktującą o jego umorzeniu. Organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Postępowanie nadzwyczajne prowadzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w stosunku do decyzji Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 1976 r., nr [...], zatwierdzającej O. w W. plan realizacyjny obejmujący przedmiotowy kolektor zakończyło się decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. o umorzeniu postępowania.

Po raz kolejny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł w sprawie w dniu [...] czerwca 2011 r. wydając decyzję nr [...], również umarzającą postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu wskazano, że z zebranych dokumentów wynika, iż inwestycja realizowana była przez O. w W. Według ustaleń organu dokumentacja dotycząca inwestycji opatrzona była kategorią archiwalną B10, a więc podlegała zniszczeniu po upływie 10 lat, a ponadto ze względu na przechowywanie jej w archiwum Wojewódzkiego Biura Urbanistycznego w W. przy ul. S. została bezpowrotnie utracona w związku z powodzią z 1997 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. G..

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielając słuszność zaprezentowanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. stanowiska uznał, że nie ma podstaw aby przedmiotowy obiekt uznać za samowolę budowlaną. Inwestor uzyskał decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego obejmującego przedmiotowy obiekt oraz podejmował inne działania mające na celu przeprowadzenie inwestycji w zgodzie z przepisami. W ocenie organu założyć można, że inwestycja została doprowadzona do końca w zgodzie z przepisami, a więc również po uzyskaniu wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ zwrócił uwagę, że inwestycja wykonana została ponad 30 lat temu, co uprawdopodabnia raczej zaginięcie dokumentacji, a nie to, że nigdy ona nie istniała. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż nie można bezsprzecznie dowieść, że przedmiotowy kolektor deszczowy powstał bez wymaganej akceptacji właściwych organów.

Teza, aby uznawać za wybudowane samowolnie wszelkie obiekty, w przypadku których po kilkudziesięciu latach nie można odnaleźć dokumentacji budowlanej ich dotyczącej (w tym decyzji o pozwoleniu na budowę), nie znalazła aprobaty organu odwoławczego, na co przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych.

T. G. zaskarżył decyzję nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 821/11, uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu organ II instancji nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, gdyż nie rozpoznał w istocie ponownie sprawy merytorycznie w jej w całokształcie. Sąd wskazał, że na gruncie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 48 ze zm.) zasadą było to, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Uzyskanie zatwierdzenia planu realizacyjnego było niezbędne przy ubieganiu się o wydanie pozwolenia na budowę lecz zatwierdzony plan realizacyjny był swojego rodzaju promesą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, na etapie to którego (pozwolenia na budowę) inwestor zobligowany był dopiero do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organy I i II instancji przyjęły, że sporna inwestycja nie została wybudowana w ramach samowoli budowlanej, choć organy nie ustaliły by w sprawie wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, co było zdaniem Sądu niewystarczające, aby podjąć decyzję o umorzeniu postępowania zgodną z procedurą administracyjną. W ocenie Sądu, organ odwoławczy rozstrzygając sprawę, nie ocenił w sposób należyty dokumentów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Wymienił on jedynie zebrane dokumenty i na ich podstawie uznał, że "inwestycja została doprowadzona do końca w zgodzie z przepisami, a więc również po uzyskaniu wymaganego prawem pozwolenia na budowę...".

Odnosząc się do zagadnienia ustalenia prawdy obiektywnej Sąd wskazał, że organ powinien rozważyć przeprowadzenie rozprawy administracyjnej ze względu na sporne interesy stron. W dalszej części uzasadnienia wyroku zwrócono uwagę na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy poprzez wystąpienie m.in. do następcy Wojewódzkiego Biura Projektów oraz Burmistrza O.. Zwrócono również uwagę na znajdujące się w aktach administracyjnych pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Województwa W.ego z dnia 17 grudnia 1976 r., znak [...] skierowane do Wojewódzkiego Biura Projektów dotyczące opinii "Projektu technicznego odprowadzania wód opadowych z osiedla S. w O. do rzeki O.", którym pozytywnie zaopiniowano rozwiązanie odprowadzania ścieków deszczowych z osiedla S. w O. do rzeki O.. Z pisma tego wynika, że po wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 1976 r., nr [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego trwały dalsze prace, choćby projektowe dotyczące odprowadzania wód opadowych z Osiedla S..

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu mankamentów postępowania w dniu 18 maja 2012 r. wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na organ I instancji obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, poprzez ustalenie podmiotu zarządzającego osiedlem, wyjaśnienie czy w jego posiadaniu są dokumenty związane z inwestycją polegającą na realizacji kolektora deszczowego i w wypadku ustalenia, że zarządca osiedla posiada taką dokumentację pozyskanie jej i przekazanie organowi odwoławczemu. Dodatkowo wystosowano pisma do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Infrastruktury, Wojewódzkiego Biura Projektów i Burmistrza Miasta O. o przekazanie dodatkowych dokumentów związanych ze sprawą oraz informacji potwierdzających legalne zakończenie przedmiotowej inwestycji.

Ponownie rozpatrując sprawę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] października 2012 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie kolektora deszczowego Ø 1400 zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], AM 60, obręb O., który jest częścią kolektora deszczowego odprowadzającego wody opadowe z osiedla S. w O.. W uzasadnieniu wskazano, że pomimo usilnych starań organowi nie udało się pozyskać innych dokumentów poza przekazanymi w odpowiedzi na postanowienie nr [...]. Jak wskazał organ nie udało mu się uzyskać informacji o decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego kolektora. Niemniej jednak Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że założenie, iż inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej byłoby niedopuszczalnym uproszczeniem.

Z powodu zakwalifikowania akt sprawy związanych z inwestycją do kategorii archiwalnej B10 wskazującej na zniszczenie dokumentów po upływie 10 lat, co wynika z pisma Wojewoda Dolnośląskiego, oraz upływu okresu 30 lat organ dokonał interpretacji i wnioskowania na podstawie innych okoliczności. Uznał on, że inwestor uzyskał decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, a po tej dacie podejmował dalsze czynności niezbędne do tego, aby inwestycję przeprowadzić legalnie. Projekt odprowadzania wód opadowych z osiedla S. do rzeki O. został sprawdzony i w dniu [...] września 1976 r. uznany za prawidłowy o czym świadczy pieczęć na stronie 2. Z pisma Naczelnika Miasta O. z dnia 19 grudnia 1977 r. znajdującego się w Projekcie Organizacji Ruchu Zastępczego wynika, że inwestor występował (i uzyskał), o uzgodnienie ww. projektu wiążącego się realizacją przedmiotowego obiektu.

Pismem z dnia 25 maja 1979 r. po wystąpieniu inwestora Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w W. uzgodniła trasę linii kablowej SN w O. wiążącej się z przedmiotowym obiektem, w zakresie kolizji z drogami, a pismem z dnia 21 maja 1979 r. Rejon Energetyczny S. uzgodnił po wystąpieniu inwestora trasę linii kablowej. Wobec starań inwestora wynikających z przywołanych dokumentów organ decyzyjny przyjął, że inwestycja została przeprowadzona zgodnie z przepisami, a więc po uzyskaniu wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Odnosząc się do wskazanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012 r. przeprowadzenia rozprawy administracyjnej organ wskazał, że rozważał taką możliwość jednak doszedł do przekonania, że zastosowanie tego środka dowodowego jest bezcelowe, ponieważ nie może się to przyczynić do prawidłowego rozpatrzenia sprawy, bowiem kompetencje przyznane organom nadzoru budowlanego nie obejmują wydawania rozstrzygnięcia w oparciu o kompromisowe uzgodnienie interesów stron postępowania.

Odnosząc się do statusu Gminy O. podano, że posiada ona przymiot strony z racji tego, że jest właścicielem obiektu, którego przedmiotową część wykonano na działce Państwa G.. Właścicielem tego obiektu jednostka samorządu terytorialnego stała się na mocy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli B. i T. G. wnosząc o uchylenie lub unieważnienie decyzji obu instancji, ustalenie przez Sąd listy stron postępowania poprzez zbadanie interesu prawnego Gminy Miejskiej O. do udziału w postępowaniu, nakazanie organom ponowne załatwienie sprawy w wyznaczonym terminie, aby uniemożliwić tym organom dalsze przewlekanie postępowania wszczętego w 2007 r. Skarżący podnieśli, że organ naruszył kodeks postępowania cywilnego poprzez przysądzenie Gminie Miejskiej O. własności spornego obiektu, bez wniosku Gminy w tym zakresie i bez postępowania sądowego w przedmiocie sporu o własność. Wskazując na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych B. i T. G. wskazali, że w księdze wieczystej nie ma wpisu dotyczącego decyzji nabycia mienia komunalnego związanego z przedmiotowym kolektorem. W skardze zakwestionowano również bezprzedmiotowość postępowania przyjętą przez organ, gdyż podmiot uznany za właściciela obiektu nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do udziału w postępowaniu i nie dysponuje on tytułem prawnym do nieruchomości.

Skarżący zarzucili organowi administracyjnemu umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy w tym postępowaniu nie ustalono nawet jednoznacznie stron postępowania. Ustosunkowując się do braku decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującej realizację kolektora wskazano, że "Dowody zgromadzone w sprawie wskazują jednoznacznie, iż owej decyzji nigdy nikt nie wydał, a tym samym nie wydał jej nikt w oparciu o jakąkolwiek ustawę".

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

W uzasadnieniu merytorycznym wyroku Sąd I instancji wskazał, że rozważania rozpocząć należy od uwagi, iż kwestionowana decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 821/11, którym uchylono wcześniejszą decyzję w sprawie wydaną przez ten organ. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego został zobowiązany do przeprowadzenia postępowania odwoławczego w taki sposób, aby sprawa została ponownie merytorycznie rozpoznana w całokształcie. Organ ukierunkowany został na przeprowadzenie czynności zmierzających do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie legalności wykonania robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego kolektora.

Sąd I instancji stwierdził, że podjęte zostały konkretne działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zarówno z postanowienia nr [...] jak też z korespondencji skierowanej do Wojewody Dolnośląskiego czy Burmistrza Miasta O. niezbicie wynika, że organ podejmował kolejne już próby uzyskania informacji o istnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującej analizowane zamierzenie inwestycyjne. Mając na względzie już wcześniej zebrany materiał dowodowy, jak też informacje uzyskane w okresie od maja do października 2012 r., trudno zaprzeczyć poglądowi organu zawartemu w uzasadnieniu decyzji, że pomimo usilnych starań nie udało mu się uzyskać innych dokumentów poza tymi, które zostały mu przekazane. Zaznaczył, że obowiązek zawarty w art. 7 k.p.a., a polegający na podejmowaniu wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uznać można za zrealizowany.

Wystąpienie do organów w celu uzyskania istotnej dla sprawy okoliczności w postaci informacji o pozwoleniu na budowę nie przyniosło rezultatu, zatem słusznie organ orzekł w oparciu o posiadane dokumenty, dokonując zresztą spójnej i logicznej dedukcji co do okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu I instancji prawidłowe było założenie, że skoro inwestor po formalnym zatwierdzeniu planu realizacyjnego dokonuje kolejnych działań ustalonych przez organ, jak chociażby uzgadnia linię kablową w zakresie kolizji z drogami to z dużym prawdopodobieństwem założyć można, że uzyskał on też decyzję o pozwoleniu na budowę kolektora. Brak obowiązku archiwizowania, na gruncie wówczas obowiązujących przepisów, oraz zdarzenia nadzwyczajne jak chociażby powódź z 1997 r. w stopniu bardzo wysokim uprawdopodabniają niemożliwość uzyskania w chwili obecnej dostatecznych informacji w zakresie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tak kształtującym się stanie sprawy organy administracyjne istotnie miały do rozwiązania złożony problem w postaci oceny legalności zrealizowania kolektora, gdy przepisy prawa nie nakładały, jak ma to miejsce obecnie, przechowywania dokumentacji związanej z inwestycją. Dowody pośrednie jakimi dysponowały organy przemawiały raczej za bezprzedmiotowością postępowania niż za uznaniem inwestycji za samowolę budowlaną.

Sąd I instancji zaznaczył, że jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu we wcześniej wydanym wyroku podał, iż przeprowadzenie rozprawy administracyjnej warunkowane jest nie tyle wolą organu, co koniecznością uzgodnienia interesu stron, co do konieczności przeprowadzenia tego środka dowodowego nie znalazła się zdecydowana wytyczna, lecz wyłącznie wskazano na rozważenie postanowień art. 89 k.p.a. Analiza treści uzasadnienia decyzji wykazuje niezbicie, że organ II instancji przeanalizował możliwość przeprowadzenia rozprawy, jednakże wywiódł, że ustalenie interesu stron nie może w tym przypadku prowadzić do kompromisowego załatwienia sprawy, gdyż potwierdzenie naruszenia przepisów skutkuje wdrożeniem odpowiedniego środka naprawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w odniesieniu do zarzutów skargi związanych z nieprawidłowym ustaleniem przez organ stron postępowania wskazał, że złożone w tym względzie wnioski o ustalenie przez Sąd listy stron postępowania czy nakazanie organom ponowne załatwienie sprawy w terminie nie mogły stanowić przedmiotu badania Sądu. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej w myśl art. 3 u.p.p.s.a. Uczynienie zadość żądaniu skarżących prowadziłoby do zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, a to z kolei stanowić by mgło wykroczenie poza kompetencje sądu kwalifikowane jako naruszenie art. 3 § 1 u.p.p.s.a.

W odniesieniu do kwestii przymiotu strony Gminy O., Sąd I instancji podniósł, że zapisy zawarte w decyzji pozostają bez wpływu na stosunki własnościowe regulowane odrębnymi przepisami w ramach ściśle prawem przewidzianych procedur, a ponadto zebrane w sprawie dowody wskazują wprost, że Gmina była uznana za stronę postępowań związanych z realizacją kolektora. Decyzja zatwierdzająca projekt realizacyjny nr [...] zawiera w rozdzielniku Gminę Miasto O., stąd też zasadnym było uznanie, że Gmina O. posiada interes prawny legitymujący ją jako stronę postępowania dotyczącego legalności realizacji inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r. przywołując stanowisko Gminy O., twierdził również, że jest ona właścicielem spornego kolektora deszczowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli B. G. i T. G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organów obu instancji. Ponadto, o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania:
2. - art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002.r. nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez zaniechanie wyeliminowania decyzji rażąco sprzecznej z prawem;
3. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 28, art. 50 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;
4. - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 89 i art. 114 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;
5. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 104 i art. 107 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował umorzenie przez organ postępowania, chociaż nie było w tej sprawie żadnej przesłanki do jego umorzenia;
6. - art. 145 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

1. 1) naruszenie prawa materialnego:
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;
3. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3, art. 4, art 5 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, poprzez ich nieuwzględnienie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona zaznaczyła, iż błędnie zostało przyjęte, że Gmina O. posiada status strony postępowania, albowiem: nie żądała czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, nie wykazała, aby postępowanie dotyczyło jej interesu prawnego lub obowiązku, nie wnioskowała o uznanie jej za stronę tego postępowania.

Zdaniem skarżących, błędnie uznano, że Gmina O. stała się właścicielem przedmiotowego obiektu na mocy przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Ustawa ta reguluje zmiany własnościowe w zakresie mienia narodowego (państwowego), a nie prywatnego (art. 5 przywołanej ustawy), a więc na mocy tej ustawy Gmina nie mogła przejąć własności prywatnego obiektu, zlokalizowanego na prywatnej działce.

Skarżący podnieśli, iż organ nie wezwał Gminy w trybie art. 50 k.p.a. do wykazania praw do przedmiotowego obiektu ani nie wezwał Gminy do wykazania interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Ponadto, pomimo wskazania Sądu zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 821/11, co do potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej dla wyjaśnienia sprawy, m.in. także w zakresie ustalenia istnienia interesu prawnego Gminy O. do udziału w tym postępowaniu, i gdy zaszła potrzeba uzgodnienia interesów stron (co do praw własności do gruntu i do przedmiotowego obiektu), organ niesłusznie odmówił przeprowadzenia rozprawy administracyjnej pod wątpliwym pretekstem.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucili Sądowi I instancji, iż ten błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie mogło dojść do ugody. Oczywistym jest bowiem, iż postępowanie w sprawie samowoli budowlane może doprowadzić do postępowania naprawczego oraz do zalegalizowania obiektu wybudowanego w warunkach samowoli.

Skoro Gmina O. ma wolę "bycia" właścicielem przedmiotowego obiektu (a skarżący uważają iż dotychczas nim nie jest) oraz skoro Gmina chce legalnie użytkować ten obiekt (a nie ma pozwolenia na budowę, ani pozwolenia na użytkowanie), to oczywista jawi się potrzeba przeprowadzenia w tej sprawie rozprawy administracyjnej dla ustalenia stanu faktycznego tej sprawy i dla ustalenia stanu roszczeń Gminy wobec skarżących, w stosunku do ich majątku oraz dla umożliwienia Gminie uzyskania praw do terenu w trybie ugody na rozprawie administracyjnej, a tym samym dla stworzenia podstawy prawnej do zalegalizowania tego obiektu.

W tej sprawie organ, także w ocenie skarżących, nie tylko nie zebrał żadnych dowodów na posiadanie przez Gminę O. interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu, ani nawet nie wezwał tej Gminy do wykazania takiego interesu, co więcej, nawet nie zwrócił się do tej Gminy, czy chce ona brać udział w tej sprawie. Powołanie się na przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jest rażąco błędne, przedmiotowy obiekt i przedmiotowa działka nigdy nie były przedmiotem decyzji Wojewody wydanej w trybie tej ustawy. Organ nie zgromadził żadnego dowodu na istnienie jakichkolwiek praw własnościowych Gminy O. w tej sprawie i na podstawie "całokształtu" okoliczności ocenił, iż fakt posiadania praw własności do obiektu przez Gminę jest oczywiste i udowodnione.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdzili, że obiekt budowlany nadal istnieje, a nie została ustalona legalność jego budowy, w szczególności nie zostało przez organy ustalone na podstawie jakiej decyzji, jakiego pozwolenia na budowę obiekt ten został wybudowany.

W odniesieniu do zarzutów obrazy prawa materialnego, skarżący wskazali, że oczywistym jest, iż prawo do budowy każdego obiektu na nieruchomości można uzyskać po uzyskaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Żaden dowód w aktach sprawy nie wskazuje natomiast, aby jakikolwiek podmiot (poza właścicielem nieruchomości) takie prawa nabył w latach siedemdziesiątych lub później. Wcześniej obowiązujących aktów prawa nie można tu zastosować, ponieważ nie istnieje wcześniej wydane pozwolenie na budowę. Stwierdzili także, że z zapisów w Księdze Wieczystej nie wynika, aby Gmina O. miała jakiekolwiek prawa do przedmiotowej nieruchomości, gdyby je posiadała, zapewne zgłosiłaby je do Sądu Wieczystoksięgowego, chociażby w toku niniejszego postępowania.

Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczyli, iż nieuzasadnione jest twierdzenie, jakoby żądali usunięcia z nieruchomości przedmiotowego obiektu. Takie żądania można zgłosić wyłącznie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę takiego obiektu, a nie w postępowaniu o stwierdzenie samowoli budowlanej. Jest to istotne, ponieważ samowolę budowlaną można sanować, a Gmina O. może przecież nadal uzyskać od skarżących odpowiednie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w wyniku rzetelnych i równopartnerskich negocjacji. Kolektor może pozostać na swoim miejscu, a Gmina może skarżącym skompensować takie ograniczenie w dysponowaniu ich nieruchomością za odpowiednim odszkodowaniem.

Postanowieniem z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1117/13, Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną B. G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Na wstępie wskazać należy, iż chybiony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zgodnie z tymi przepisami sądy administracyjnej sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. O naruszeniu tych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję administracyjną Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, czyli zastosował jeden z środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że Sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony, że nie wyeliminował decyzji, która, w ocenie strony, nosi cechę rażąco sprzecznej z prawem. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie niniejszej sprawy, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 104 i art. 107 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował umorzenie przez organ postępowania, chociaż nie było w tej sprawie żadnej przesłanki do jego umorzenia.

Zaznaczyć należy, odnośnie sformułowania tego zarzutu, to zaś tyczy się redakcji również pozostałych zarzutów, iż Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję organu nadzoru budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, chcąc zarzucić w tym przypadku Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. winna wskazać, że wiąże się to z jego niezastosowaniem, bądź powołać naruszenie art. 151 p.p.s.a. z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej.

Ponadto, zauważyć należy, że zarówno art. 104 k.p.a. jak i art. 107 k.p.a. składają się z paragrafów, zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że strona wznosząca skargę kasacyjną winna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu. W przypadku zaskarżenia decyzji nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę zarzutu, żądania czy rozstrzygnięcia.

Stronie wnoszącej skargę kasacyjną, mając na uwadze argumentację w niej zawartą, zapewne chodziło o § 2 art. 104 k.p.a. i § 3 art. 77 k.p.a., mimo że nie wskazała ich w sposób jednoznaczny.

T. G. upatruje naruszenia art. 104 § 2 k.p.a., w tym, że organ nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, gdy brak było podstaw do zakończenia sprawy "w inny sposób", przez jej umorzenie. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Przepis ten ma zatem charakter przepisu proceduralnego, który wskazuje formę zakończenia postępowania administracyjnego. Strona zarzucając Sądowi I instancji bezpodstawne zaaprobowanie umorzenia postępowania przez organ postępowania, chociaż nie było w tej sprawie żadnej przesłanki do jego umorzenia, winna zatem wskazać na naruszenie art. 105 k.p.a., nie zaś art. 104 § 2 k.p.a. (zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. zresztą strona podniosła, o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia).

Natomiast, w ramach zarzucanego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, iż nie zostało przez organ ustalone na podstawie jakiej decyzji, jakiego pozwolenia na budowę obiekt został wybudowany. Ponadto, ani w uzasadnieniu decyzji organu, ani w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma żadnego uzasadnienia przesłanek umorzenia postępowania. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja zawiera elementy konieczne określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., i poddaje się kontroli sądowej. Organ nadzoru budowlanego w sposób wyraźny przedstawił co legło u podstaw wydania spornej decyzji, jak również wyjaśnił jej podstawę prawną. Co zaś tyczy się braku uzasadnienia przesłanek umorzenia postępowania w wyroku Sądu I instancji, wskazać należy, iż wadliwość ta, mogłaby być podnoszona w zakresie zarzutu z art. 141 § 4 p.p.s.a., którego skarżący jednak nie zaakcentował. Okoliczność nie ustalenia przez organ, na podstawie jakiej decyzji, jakiego pozwolenia na budowę obiekt został wybudowany, należy do sfery ustaleń faktycznych, a więc ewentualnego zarzutu z art. 77 § 1 k.p.a.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 89 k.p.a. i art. 114 k.p.a.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. Natomiast, wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych Sądu.

Wytyczne i motywy zawarte w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 821/11, miały uchronić organ administracji publicznej przed powtórzeniem błędów dostrzeżonych przez Sąd, a także przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że organ odwoławczy, jak i organ I instancji skoncentrowały się na decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w W. z dnia [...] sierpnia 1976 r., nr [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, gdy zaś w piśmie skarżącego z dnia 17 grudnia 2007 r., które było podstawą wszczęcia postępowania, skarżący w kwestii kolektora burzowego powołuje się na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 1985 r., znak [...], której to decyzji po pierwsze brak jest w aktach sprawy, a po drugie organy decyzję tę pomijają milczeniem.

Do wyjaśnienia istotnych w sprawie kwestii, koniecznym było, zdaniem Sądu, wystąpienie do Burmistrza O. o nadesłanie informacji, czy jest w posiadaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornej inwestycji, ewentualnie innej decyzji wskazującej na zakończenie procesu inwestycyjnego. Nie wyjaśniono także z Burmistrzem, co było podstawą (jaki dokument), że Gmina O. stała się właścicielem spornego kolektora. W aktach sprawy jest jedynie pismo z dnia 28 lutego 2003 r., nr [...], kierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., w którym Urząd Miejski w O. jedynie informuje, że właścicielem kolektora jest Gmina Miejska w O.. Zaniechano również wystąpienia do obecnego zarządcy (właściciela) Osiedla czy posiada dokumentację związaną z realizacją przedmiotowej inwestycji i oddaniem jej do użytkowania, jak i nie wystąpiono do następcy Wojewódzkiego Biura Projektowego w W. (będącego adresatem decyzji z dnia [...] sierpnia 1976 r., nr [...]), który opracowywał projekt techniczny odprowadzania wód opadowych z osiedla S. do rzeki O. w O. (kolektor).

Organ II instancji winien był mieć na względzie znajdujące się w aktach sprawy pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej Ochrony Środowiska Urzędu Województwa W. z dnia 17 grudnia 1976 r., znak [...] skierowane do Wojewódzkiego Biura Projektów, czyli już po wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 1976 r., nr [...], dotyczące opinii "Projektu technicznego odprowadzania wód opadowych z osiedla S. w O. do rzeki O.", którym pozytywnie zaopiniowano rozwiązanie odprowadzania ścieków deszczowych z osiedla S. w O. do rzeki O.. Sąd zaznaczył, że zadaniem organów administracji było zgromadzenie pełnej dokumentacji oraz przeprowadzenie wszechstronnej analizy argumentów obu stron, z rozważeniem postanowień art. 89 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

Mając na uwadze powyższe wytyczne, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził dodatkowe czynności dowodowe: 1) postanowieniem z dnia 18 maja 2012 r., nr [...], wezwał organ I instancji do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego polegającego na ustaleniu podmiotu (podmiotów) zarządzającego ww. osiedlem i wyjaśnieniu czy w jego posiadaniu są dokumenty związanie z inwestycją polegającą na realizacji ww. kolektora deszczowego, 2) pismem z dnia 18 maja 2012 r. wystąpił do Burmistrza Miasta O. o udzielenie informacji czy w posiadaniu Gminy Miejskiej O. są dokumenty potwierdzające legalne zakończenie budowy ww. kolektora, 3) pismem z dnia 18 maja 2012 r. wystąpiono do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego celem wyjaśnienia kwestii decyzji Wojewody W. z dnia [...] lipca 1985 r., znak [...], 4) pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r. wystąpił do Wojewódzkiego Biura Projektów w W. Sp. z o.o., następcy przedsiębiorstwa państwowego Wojewódzkie Biuro Projektów w W., o udzielenie informacji czy ww. podmiot jest w posiadaniu dokumentów, w tym przede wszystkim pozwolenia na budowę, związanych z ww. inwestycją.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd I instancji wobec tego przyjął, iż obowiązek zawarty w art. 7 k.p.a., a polegający na podejmowaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uznać można za zrealizowany.

W odniesieniu natomiast do naruszenia art. 89 k.p.a., wskazać należy, iż Sąd I instancji w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r., jedynie wskazał na możliwość rozważenia postanowień art. 89 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Organ nadzoru przeanalizował możliwość przeprowadzenia rozprawy i słusznie wywiódł, co także zostało prawidłowo zaaprobowane przez Sąd I instancji, że ustalenie interesu stron nie może w tym przypadku prowadzić do kompromisowego załatwienia sprawy, gdyż potwierdzenie naruszenia przepisów skutkuje wdrożeniem odpowiedniego środka naprawczego. Przesłuchanie ewentualnych świadków, jak i udział biegłego nie mógłby do sprawy wnieść niczego nowego. W rozpatrywanym przypadku nie ma bowiem konieczności zasięgnięcia opinii osoby posiadającej wiedzę szczególną w jakiejś dziedzinie, a wyjaśnienia ewentualnych świadków, ze względu na duży upływ czasu od chwili realizacji przedmiotowych robót i stopień skomplikowania zagadnienia, dotknięte byłyby dużą dozą niepewności.

Uzgodnienie interesów stron nie jest natomiast domeną organu nadzoru budowlanego. Organ nadzoru budowlanego pełni funkcje policyjne, co oznacza, że posiadając wiedzę o fakcie naruszenia przepisów regulujących proces budowlany, powinien zastosować środek naprawczy przewidziany tą ustawą, a żaden z nich nie jest uzależniony od uprzedniego wyważenia sprzecznych interesów stron. Kompetencje przyznane organom nadzoru budowlanego nie obejmują wydawania rozstrzygnięcia o kompromisowe uzgodnienie interesów stron postępowania. W tym zakresie nie można zatem czynić zarzutu.

Tym bardziej, mając na uwadze powyższe rozważania, nie można postawić zarzutu naruszenia art. 114 k.p.a., zgodnie z którym, w sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem administracji publicznej, strony mogą zawrzeć ugodę - jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Po pierwsze z tego względu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r., nie wskazał na możliwość zastosowania tej regulacji. Po drugie, z tego względu, że trudno jest sobie wyobrazić, aby w sprawie, przez organem nadzoru budowlanego, gdzie rozważa się konieczność wdrożenia trybu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, poprzez rozbiórkę, nakaz wykonania określonych czynności lub robót, bądź odstąpienia od ich wykonania, strony postępowania w drodze ugody, mogłyby przyjąć, że w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego obligują do działania, można byłoby odstąpić od ich zastosowania.

Kwestia ustalenia ewentualnych roszczeń Gminy wobec B. i T. G., w stosunku do ich majątku, oraz ewentualnego uzyskanie prawa do nieruchomości strony, nic by w przedmiotowej sprawie nie wniosła, bowiem podstawą umorzenia postępowania była niemożność, z uwagi na brak dokumentów wskazujących na legalność pobudowania spornej inwestycji, wszczęcia odpowiedniej procedury w ramach nadzoru budowlanego.

Sąd II instancji nie podzielił również zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 50 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 k.p.a.

I tak, słusznie Gmina O. została uznana za stronę postępowania sądowadministracyjnego, chociażby już z tego względu, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, że zebrane w sprawie dowody wskazują wprost, iż była ona uznana za stronę postępowań związanych z realizacją kolektora. Decyzja zatwierdzająca projekt realizacyjny nr [...] zawiera w rozdzielniku Gminę Miasto O., stąd też zasadnym było uznanie, że Gmina O. posiada interes prawny legitymujący ją jako stronę postępowania dotyczącego legalności realizacji inwestycji. Ponadto, co wynika z pisma z dnia 28 lutego 2003 r., nr [...], Gmina O. twierdzi, że jest właścicielem spornego kolektora deszczowego. Idąc jeszcze dalej, hipotetycznie, gdyby pozbawić Gminę O. statusu strony postępowania, w sytuacji gdyby okazało się, że zaszłaby konieczność wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, np. nakazu rozbiórki, doszłoby nawet do tego, iż nakaz ten, mógłby zostać wydany na właścicieli nieruchomości, tj. B. i T. G..

W obliczu zaś, gdy Gmina O. "przyznaje się", że jest właścicielem spornego kolektora deszczowego, skarżący mają ułatwioną sytuację, aby dochodzić roszczeń, celem skompensowania ograniczenia w dysponowaniu ich nieruchomością, a do tego zdają się sprowadzać działania podejmowane przez stronę. Nie ulega wątpliwości, że skarżący mają ograniczony sposób zagospodarowania swojej nieruchomości, jednakże kwestie odszkodowawcze, ewentualnej służebności, należą do właściwości sądów powszechnych, nie mogą być załatwiane, na etapie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego i stanowić ewentualną przesłankę do udzielenia prawa do dysponowania nieruchomością.

W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób jest także przyjąć, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy. Wszystkie istotne w sprawie fakty zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, iż kierowanie się zasadą wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, jak to zasadnie przyjął Sąd Wojewódzki. Zebranie wyczerpującego materiału dowodowego wynikało zresztą z wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 17 stycznia 2012 r., do których, jak wyżej wskazano, organ się zastosował.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego stosując się do wytycznych Sądu, przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, jednakże nie udało mu się pozyskać decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalił jednak, że inwestor po uzyskaniu decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego obejmującego przedmiotowy obiekt, podejmował dalsze czynności niezbędne do tego, aby inwestycję przeprowadzić legalnie. Projekt odprowadzania wód opadowych z osiedla S. do rzeki O. cz. I kolektor K-0 technologia - konstrukcja - odwodnienie wykopów został sprawdzony i w dniu [...] września 1976 r. uznany za prawidłowy o czym świadczy pieczęć na jego drugiej stronie. To samo dotyczy pozostałej części pozyskanej dokumentacji projektowej wiążącej się z inwestycją, której część zrealizowano na działce skarżącego. Z pisma Naczelnika Miasta O. z dnia 19 grudnia 1977 r. znajdującego się w Projekcie Organizacji Ruchu Zastępczego wynika, że inwestor występował (i uzyskał) o uzgodnienie ww. projektu wiążącego się z realizacją przedmiotowego obiektu.

Pismem z dnia 25 maja 1979 r. (znajdującym się w projekcie technicznym stacji transformatorowej) po wystąpieniu inwestora, Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w W. uzgodniła trasę linii kablowej SN w O. wiążącej się z przedmiotowym obiektem, w zakresie kolizji z drogami, a pismem z dnia 21 maja 1979 r. Rejon energetyczny S. uzgodnił po wystąpieniu inwestora trasę linii kablowej.

Z powyższych ustaleń wyraźnie widać, że nie można z całą stanowczością przyjąć, że realizacja kolektora deszczowego nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, jednakże brak jest także decyzji o pozwoleniu na budowę. A skoro tak, to nie można wydać decyzji, ani w trybie art. 48, ani art. 51 ustawy Prawo budowlane, nie można ustalić w sposób bezsporny, w jakim trybie winno toczyć się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego. Jeszcze raz należy podkreślić, że organ orzekający podjął wszelkie niezbędne czynności do ustalenia, czy sporna inwestycja została wybudowana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Skarżący również nie przedstawili dowodów świadczących, że sporny kolektor został wybudowany w warunkach samowoli.

Słusznie zatem przyjął Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego, a wraz za nim Sąd I instancji, że jedynym zasadnym rozstrzygnięciem było umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego.

Niezrozumiały jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Wskazać bowiem należy, iż Sąd I instancji nie stosował wskazanych przepisów, nie mógł więc niewłaściwe ich zastosować. Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną błędnie upatruje naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., w tym iż zaskarżona decyzja została skierowana do Gminy O., jako podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Z nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji decyzję kieruje do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na nią określonych praw lub obowiązków ale też kiedy organ odmawia stronie przyznania praw. Należy zatem odróżnić sam fakt, jak ma to miejsce w tym przypadku, uznania Gminy za stronę postępowania i doręczenia jej decyzji.

W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stwierdzić należy, iż skarżący nie wykazał na czym polega owa błędna wykładania i niewłaściwe zastosowanie, które zarzuca Sądowi I instancji.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3, art. 4, art 5 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, poprzez ich nieuwzględnienie. Zarówno bowiem organ nadzoru budowlanego, jak i Sąd I instancji, nie kwestionują uprawnień właścicielskich B. i T. G. do jakiejkolwiek nieruchomości będących ich własnością.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.