Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Sz 1353/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu skargi Z.W. (dalej: "Skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej: "Kolegium") nr [...] z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kolegium z dnia [...] 2017 r.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
postanowieniem z dnia [...]2017 r. nr [...], Kolegium na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy B. (dalej: "Wójt") z dnia [...]2010 r. nr [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego (budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w S. w gminie B.), odmówiło wszczęcia postępowania. Wyjaśniło, że inwestorem była Spółka [...], a Skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]podała, że przed Wójtem toczy się obecnie postępowanie z jej wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...], ponieważ bez własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu. Po przeanalizowaniu wniosku Kolegium uznało, że wszczęcie postępowania nieważnościowego jest niedopuszczalne, ponieważ organ ten decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia [...] 2010 r., nr [...].
Podnoszony we wniosku zarzut naruszenia przepisów postępowania w wyniku którego uniemożliwiono wnioskującej czynny udział w postępowaniu może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy), lecz nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym Skarżąca podniosła, że poprzedni wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej złożyła inna osoba i w postępowaniu tym Skarżąca nie brała udziału, jak również nie otrzymała też decyzji Kolegium z dnia [...]2011 r., Kolegium utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...]2017 r. W uzasadnieniu wskazało, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji należy rozumieć wąsko, ponieważ pozwalają one na wzruszenie decyzji ostatecznej. Bez względu zatem, jak rażące i oczywiste było naruszenie polegające na niezapewnieniu stronom możliwości brania udziału w postępowaniu, to okoliczność ta nie może stanowić postawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Niezapewnienie stronom możliwości brania udziału w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
W skardze Skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonego, jak też poprzedzającego je postanowienia, ewentualnie o stwierdzenie nieważności obu postanowień, z uwagi na naruszenie zasad ogólnych oraz art. 73, art. 77 § 1, art. 78, art. 61 § 4, art. 61a § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżone i poprzedzające je postanowienie Kolegium. Wskazując na art. 61a § 1 K.p.a. WSA naprowadził, że z przepisu tego wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożlwiających merytoryczne rozpoznanie podania. W przepisie tym ustawodawca wskazał dwie niezalene przesłanki do wydania postanowienia o odmowie szczęścia postępowania: pierwsza, wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną a więc nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. oraz druga, - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn. Wyjaśniając to ostanie pojęcie WSA stwierdził, że w sprawie przyczyna taka nie występuje.
Jednocześnie wskazując na uzasadnienia zaskarżonych postanowień WSA naprowadził, że na etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania, przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogły być przedmiotem oceny oraz analizy. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. nie rozstrzyga sprawy co do istoty, gdyż jest to akt formalny. Postanowienie takie oznacza, że organ nie będzie prowadził postępowania zmierzającego do wyjaśnienia istoty sprawy. Dokonane przez Kolegium ustalenia dotyczące braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 K.p.a. mogły nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a zatem w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej w wyniku rozpatrzenia sprawy. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem Skarżącej nastąpiło w formie postanowienia, a zatem z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej.
Kolegium w zaskarżonych rozstrzygnięciach w sposób nieuprawniony przyjęło, że postępowanie administracyjne z wniosku Skarżącej nie może być wszczęte, a tym samym zarówno zaskarżone, jak też poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem przepisu postępowania – art. 61a § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewłaściwe także było powołanie się na decyzję z dnia [...]2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta nr [...].
W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok WSA w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzuciło:
- 1. naruszenie przepisów postępowania - art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. oraz w zw. art. 61a K.p.a. mające wpływ na wydane przez WSA orzeczenie, poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło inne naruszenie przepisów postępowania - art. 61 a K.p.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy, gdy tymczasem w ocenie organu skarżącego nie doszło do naruszenia art. 61 a K.p.a., a jeżeli już to w świetle żądania strony nie mogło to mieć wpływu na wynik prowadzanego przed organem postępowania administracyjnego.
- 2. naruszenie przepisów postępowania art. 174 pkt 2 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na wydane przez WSA orzeczenie polegający na przedstawieniu przez WSA stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy i uznaniu w oparciu o akta postępowania organu administracji publicznej w szczególności na podstawie treści uchylonych postanowień, że sprawa została rozstrzygnięta merytorycznie pozaprocesowo w trybie art. 156 § 1 K.p.a. postanowieniem z naruszeniem art. 61 a K.p.a., zamiast decyzją, gdy tymczasem takie rozstrzygnięcie nie miało miejsca, a w ocenie skarżącego na podstawie treści złożonego przez stronę wniosku brak było również podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 156 K.p.a., zaś zakończenie sprawy zaskarżonym postanowieniem w świetle zarzutów wniosku pozostawało prawidłowe.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podkreśliło, że wniosek Skarżącej pomimo nazwania go wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie zawierał przesłanek stwierdzenia nieważności opisanych art. 156 § 1 K.p.a., lecz przesłanki wznowienia postępowania. Skoro brak było przesłanek do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji należało odmówić jego wszczęcia, a w wydanych postanowieniach wyjaśnić stronie różnice między wznowieniem postępowania, a stwierdzeniem nieważności, co Kolegium uczyniło. Wbrew twierdzeniom WSA nie doszło w zaskarżonych postanowieniach do merytorycznej oceny przesłanek stwierdzenia nieważności. Przywołanie i omówienie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. miało jedynie na celu przybliżenia stronie instytucji stwierdzenia nieważności i wyjaśnienie różnic w pojmowaniu tych dwóch trybów postępowań nadzwyczajnych. Nie doszło do merytorycznego badania podstaw stwierdzenia nieważności.
Kolegium nie formułowało wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, a jedynie realizowało zasadę art. 9 K.p.a. Kolegium podniosło, że niezrozumiałe pozostaje stwierdzenie WSA, że niewłaściwe jest powoływanie się przez organ na decyzję z dnia [...]2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta nr [...]. Podkreśliło, że powołanie się na uprzednie rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta było tylko polegającą na prawdzie wskazówką informacyjną, że organ już w tym trybie sprawę badał. Informacja ta nie stanowiła powodu do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności i zakończenia go stosowną decyzją, ale fakt, że w istocie wnioskodawczyni domagała się wznowienia postępowania. Naruszenie powiązanych przepisów postępowania było na tyle istotne, że rzutowało przez Sąd uznaniem, iż organ administracji publicznej dokonał merytorycznej oceny złożonego przez skarżącą wniosku nie decyzją tylko postanowieniem, gdy tymczasem merytoryczna ocena przesłanek stwierdzenia nieważności w ogóle nie miała miejsca.
W ocenie Kolegium sprawa była również na tyle oczywista, iż nie wymagała wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, tylko po to, aby zakończyć się wydaniem decyzji odmownej ze wskazaniem, iż wniosek strony powinien podlegać badaniu w postępowaniu wznowieniowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a. co ma ten skutek, że Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem swej oceny uczynił wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów postępowania, ze wskazaniem na art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. w zw. art. 61a K.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło inne naruszenie przepisów postępowania - art. 61a K.p.a.
Jest poza sporem, że Skarżąca wnioskiem z dnia [...]2017 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] i jako podstawę prawną żądania wskazała art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 K.p.a. twierdząc, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (Nr [...]) wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Tej treści żądanie, niezależnie od argumentacji podanej w uzasadnieniu, stanowiło jednoznacznie sformułowane żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego (art. 157 § 2 K.p.a.) i obligowało Kolegium do załatwienia sprawy w formie decyzji (art. 158 K.p.a.). Alternatywnym sposobem rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku było wydanie postanowienia przewidzianego przepisem art. 61a § 1 K.p.a., jednakże zastosowanie tej formy mogło nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych tym przepisem.
Stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przepisu tego wynika, że jego zastosowanie powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Natomiast pojęcie "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania, o jakiej mowa w tym przepisie, nie zostało precyzyjnie zdefiniowane, niemniej jednak należy przez to rozumieć przykładowo sytuacje, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., względnie żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej czy leżącej we właściwości organów administracji publicznej, czy też gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy sytuacji, w której legalność decyzji kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił.
Lektura uzasadnienia postanowienia Kolegium z dnia [...]2017 r., nawiązuje do art. 61a § 1 K.p.a. i wskazuje, że występuje przeszkoda przedmiotowa czyniąca rozpoznanie żądania stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]niedopuszczalnym. W dalszej części jednak uzasadnienie wątku tego nie rozwija natomiast wyjaśnia, że zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wymienionych we wniosku, w wyniku czego uniemożliwiono Skarżącej czynny udział w postępowaniu, to przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Również w uzasadnieniu postanowienia Kolegium wydanego na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (postanowienie z dnia 29 września 2017 r.) wskazano na wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych i w nawiązaniu do art. 156 K.p.a. stwierdzono, że "W niniejszej sprawie wniosek o wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] (...) uzasadniony został rażącym naruszenie prawa polegającym na niezapewnieniu stronom możliwości brania udziału w postępowaniu.
Bez względu na to, jak rażące i oczywiste było to naruszenie nie może ono stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ niezapewnienie stronom możliwości brania udziału w postępowaniu sanowi podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a."
Przy takiej treści postanowień trafnie WSA przyjął, że Kolegium powołując w podstawie prawnej art. 61a § 1 K.p.a. i odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego, w rzeczywistości odniosło się do meritum żądania: organ stwierdził bowiem, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające m.in. na pominięciu strony w postępowaniu nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast uchybienie takie stanowi podstawę wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że Kolegium mimo powołania art. 61a § 1 K.p.a. ani w zaskarżonym, ani w poprzedzającym go postanowieniu nie stwierdziło, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Nie przedstawiło również argumentacji, że postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte.
Skarga kasacyjna zarzuca również naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. podnosząc, że nastąpił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przedstawieniu przez WSA stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy i uznaniu, że sprawa została rozstrzygnięta merytorycznie pozaprocesowo w trybie art. 156 § 1 K.p.a. postanowieniem, z naruszeniem art. 61a K.p.a.
Stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...); przepis ten określa czas orzekania i podstawy wyrokowania. W zakresie "czasu orzekania" przepis nakłada na sąd obowiązek wydania wyroku po przeprowadzeniu rozprawy i jej zamknięciu. Natomiast w odniesieniu do "podstawy wyrokowania", wprowadza zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy.
Nie ponawiając przedstawionej wyżej argumentacji zawartej w uzasadnieniach obu postanowień Kolegium Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej WSA orzekał na podstawie akt sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozostawia żadnych wątpliwości w tym zakresie i nie daje podstaw do przyjęcia, aby przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia dokonane zostało w oparciu o stan sprawy, który zostałby przez WSA przyjęty w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego aktach.
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty sformułowane w petitum skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skarga kasacyjna podlega oddaleniu.