Uzasadnienie
Sygn. akt II OSK 118/05 1
Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt. IV S.A. 1917/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. J. i P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2002 r.? w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył następujące okoliczności faktyczne i uzasadnienie prawne:
Burmistrz Gminy W. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz elementów zagospodarowania terenu przewidzianej do realizacji w W. przy ul. R. (działki o nr ewidencyjnych [...] i [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania D. J. i P. J., decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. utrzymało w mocy w/w decyzję Burmistrza Gminy W. W ocenie Sądu Wojewódzkiego skarga D. J. i P. J., wniesiona na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2002 r. nie jest uzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. Organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły, że zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st.
Warszawy z dnia 28 września 1992 r. Plan ten, dla obszaru objętego przedmiotową decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, przewiduje realizację zamierzeń mieszkaniowo usługowych i dopuszcza realizację obiektów kubaturowych wyższych od obiektów otaczających, po przedstawieniu koncepcji urbanistyczno architektonicznej z wykazaniem wkomponowania planowanej inwestycji w otaczającą przestrzeń. Koncepcja taka została przedstawiona i zaopiniowana przez Gminną Komisję Zagospodarowania Przestrzennego i Gospodarki Gruntami zaś zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym oznacza, jak to przyjął Sąd Wojewódzki, że organy nie mogły odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Skarżący podnosząc zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego i interesów użytkowników nieruchomości sąsiednich, jako "właścicieli nieruchomości sąsiadującej z gruntem, w stosunku do którego wydano decyzję o ustaleniu
Sygn. akt II OSK 118/05 2
. warunków zabudowy i zagospodarowani terenu", nie wskazali konkretnego przepisu, który został naruszony przy wydawaniu decyzji o sposobie zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy obydwu instancji nie dopuściły się również uchybień procesowych przy czym nie jest zasadny zarzut niekonstytucyjności ustawy przedłużającej okres obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co należy do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Wszystkie te względy w ocenie Sądu Wojewódzkiego, uzasadniają oddalenie skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 20 kwietnia 2005 r. wnieśli D. J. i P. J. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucili naruszenie art. 184 Konstytucji RP, gdyż według ich twierdzeń Sąd Wojewódzki dokonał wyłącznie kontroli decyzji administracyjnych, a powinien kontrolować "działalność administracyjną". Ponadto Sąd orzekał na podstawie "akt sprawy", a nie - jak powinien - na podstawie "całego zebranego materiału", czym naruszył art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzucono dalej, iż Sąd Wojewódzki błędnie przyjął brak kognicji sądów administracyjnych co do rozstrzygania o zgodności aktów prawa miejscowego z Konstytucją RP, W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, iż wyrok nie został uzasadniony w sposób wyczerpujący, a ponadto Sąd przedwcześnie zamknął rozprawę i nie określił kręgu osób, których dotyczy wynik postępowania sądowego. W konkluzji w skardze kasacyjnej zgłoszony został wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 184 Konstytucji RP, który - według wnoszących skargę kasacyjną- ma polegać na tym, że Sąd Wojewódzki dokonał wyłącznie kontroli decyzji administracyjnej, a powinien kontrolować "działalność administracyjną". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na poparcie tego zarzutu, powołano się m. in. na to, że ustawodawca, wbrew Konstytucji jedynie - "ustanowił kontrolę decyzji, postanowień, oraz aktów prawa miejscowego" oraz że przepis prawa miejscowego nie może stanowić legalnej podstawy decyzji, jeśli jest "zakotwiczony" w niekonstytucyjnej ustawie.
Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl art. 87 ust, 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 200lr. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wskazać również należy na art. 7 ustawy z
Sygn. akt II OSK 118/05 3 dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U z 1999 r., Nr 15, 139 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, według którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Jak to już wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie sądowym "Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Akty prawa miejscowego nie mogą jedynie regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi." (por. min. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 385/99, Lex nr 53377).
Przypomnienie tej relacji jest konieczne w związku z wywodami skargi kasacyjnej, podważającymi stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który prawidłowo oceniał legalność zaskarżonej decyzji także w aspekcie zgodności z planem miejscowym.
Niezależnie od tego wnoszący skargę kasacyjną pomijają, że właśnie kontrola działalności organów administracji publicznej przejawia się ocenie legalności rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że w niniejszej sprawie rzeczą Sądu Wojewódzkiego było dokonanie oceny legalności (zgodności z prawem) zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie tylko z przepisami rangi ustawowej lecz także zgodności z prawem miejscowym (przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).
W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły, że zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r.
Powyższego podstawowego ustalenia - o zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym - nie podważa skarga kasacyjna. Już tylko z tego względu nie sposób twierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, gdy jednocześnie, jak to podniósł Sąd Wojewódzki, organy obydwu instancji nie dopuściły się innych uchybień procesowych. Co więcej w skardze kasacyjnej pominięto dalsze a przy tym również najzupełniej prawidłowe stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że przy zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym organy nie mogły odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do przepisu art. 43 powoływanej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też nie można czynić zarzutu Sądowi Wojewódzkiemu z faktu przestrzegania przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Sygn. akt II OSK 118/05 4
Nie są również uzasadnione zarzuty i wywody skargi kasacyjnej jakoby Sąd Wojewódzki przedwcześnie zamknął rozprawę i nie określił kręgu osób, których dotyczy wynik postępowania sądowego. Zarzut ten wnoszący skargę kasacyjną upatrują w tym, iż wzniesiony już budynek wielo mieszkaniowy został przekształcony w szereg odrębnych nieruchomości lokalowych zaś Sąd nie rozstrzygnął kto ostatecznie ma przymiot strony. Otóż na etapie oceny legalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bez znaczenia jest okoliczność, że doszło już do wybudowania obiektu, a także to, że doszło do przekształcenia wybudowanego obiektu w odrębne nieruchomości lokalowe. Zaszłości te nie mają wpływu na ustalenie kręgu stron w postępowaniu administracyjnym o ustaleniu warunków zabudowy I zagospodarowania terenu.
Nie mógł być wreszcie uwzględniony zarzut, iż Sąd Wojewódzki błędnie przyjął brak kognicji sądów administracyjnych w rozstrzyganiu o zgodności aktów prawa miejscowego z Konstytucją RP. Niewątpliwie rację mają wnoszący skargę kasacyjną, że pogląd taki byłby błędny. Rzecz jednak w tym, że takie stanowisko (czy pogląd) nie zostało zaprezentowane w zaskarżonym wyroku i jak się wydaje wynika z innego (wadliwego) odczytania rozważań Sądu Wojewódzkiego przez wnoszących skargę kasacyjną. Sąd Wojewódzki bowiem nie wypowiadał się o braku kognicji sądów administracyjnych w rozstrzyganiu o zgodności aktów prawa miejscowego z Konstytucją RP, a jedynie o właściwości Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny niekonstytucyjności ustawy przedłużającej okres obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wskazując, że należy to do właściwości Trybunału Konstytucyjnego.
W tym stanie rzeczy skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku, należało, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzec jak w sentencji.