Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 904/07 oddalił skargę Zakładów Mięsnych [...] Sp. z o.o. w Z. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] lipca 2007 r. wydaną w sprawie stwierdzenia u M. Ł. choroby zawodowej.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. Ś., na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), stwierdził u M. Ł. chorobę zawodową - [...], wymienioną w poz. 26/7 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) - dalej zwanym także rozporządzeniem. Decyzja została wydana w oparciu o orzeczenia medyczne Szpitala Specjalistycznego Oddziału Obserwacyjno-Zakaźnego III w Chorzowie oraz Szpitala Specjalistycznego Nr 1 Oddziału Obserwacyjno-Zakaźnego i Hepatologii Zakaźnej w Bytomiu.
Organ wskazał, że w miesiącu w kwietniu 2000 r. stwierdzono u M. Ł. zakażenie pierwotniakiem [...], następnie obecność przeciwciał w klasie [...] oraz [...], co dało podstawę do uznania, że wystąpiła u niego choroba zawodowa [...]. Z karty oceny narażenia zawodowego oraz z dochodzenia epidemiologicznego wynika, że wymieniony w latach 1999 - 2001 był zatrudniony w Zakładach Mięsnych [...] Sp. z o.o. w Z. jako wydawca towaru i wędliniarz. Na stanowisku pracy miał kontakt z surowym mięsem, które było źródłem jego zakażenia.
W odwołaniu Spółka domagała się uchylenia decyzji z uwagi na wysokie prawdopodobieństwo, że zarażenie [...] nastąpiło poza środowiskiem pracy.
Po rozpatrzeniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu niżej instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest rozpoznanie danego schorzenia jako choroby zawodowej, wymienionej w obowiązującym wykazie chorób zawodowych, przez kompetentną placówkę diagnostyczną oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy. Przeprowadzone w sprawie dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że M. Ł. był zatrudniony w Spółce, a sposób wykonywania pracy był związany z kontaktem z surowym mięsem. Nadto, lekarze specjaliści potwierdzili rozpoznanie u niego [...] związanej z charakterem pracy zawodowej. Wobec narażenia na czynnik szkodliwy w środowisku pracy i rozpoznania choroby zawodowej nie było podstaw do uwzględnienia odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji podnosząc, że przyczyną powstania choroby u M. Ł. mogło być inne źródło zakażenia. Sposób rozprzestrzeniania się pierwotniaka [...], który występuje również u licznych zwierząt domowych oraz w ich wydzielinach, nie został dotychczas w pełni wyjaśniony. Dla oceny prawdopodobieństwa wpływu warunków pracy na możliwość spowodowania choroby zawodowej istotne znaczenie ma rozpoznanie zakresu występowania czynników szkodliwych w środowisku pracy M. Ł., czyli potencjalnych dróg jego zarażenia w związku z wykonywaniem obowiązków pracowniczych, a także zbadanie jego narażenia poza pracą.
W ocenie Spółki organ odwoławczy nie przeprowadził w tym kierunku postępowania dowodowego pozwalającego na pełne oraz dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ponadto organ odwoławczy błędnie uznał, że ryzyko zarażenia [...] rośnie wraz z czasem wykonywania obowiązków zawodowych w środowisku skażonym wymienionym pierwotniakiem oraz nie skorzystał z fachowej wiedzy biegłych w celu wyczerpującego rozpoznania sprawy.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia przez choroby zawodowe należy rozumieć choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Przedmiotem badania organu orzekającego są okoliczności stanowiące przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej, zatem fakt istnienia choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, ustalenie pracy w warunkach narażających na powstanie tej choroby oraz związku przyczynowego między chorobą zawodową, a tymi warunkami. Wystąpienie tych przesłanek organ orzekający ustala zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie choroby zawodowej wydaje właściwy inspektor sanitarny na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Tym samym jednym z warunków wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej jest jej rozpoznanie przez jednostki diagnostyczne, o których mowa w § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia.
Organy orzekające obu instancji ustaliły, że M. Ł. w latach 1999 - 2001 pracował u skarżącego jako wydawca towaru i wędliniarz, a sposób wykonywania jego pracy był związany z kontaktem z surowym mięsem. Taka praca stwarzała potencjalne ryzyko zakażenia [...], a uprawnieni lekarze potwierdzili rozpoznanie u M. Ł. choroby [...] związanej z narażeniem w środowisku pracy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, sporządzone w sprawie orzeczenia lekarskie odpowiadają wymogom opinii w rozumieniu art. 84 k.p.a.
Co istotne orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią kwalifikowaną. Bez tej opinii bądź sprzecznie z nią, organ orzekający nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a.
Sąd podkreślił, że dochodzenie epidemiologiczne potwierdziło pracę strony przy obróbce surowego mięsa i kości.
Nie ulega wątpliwości, że M. Ł. świadczył pracę w warunkach szkodliwych. Dodatkowo z orzeczeń lekarskich jednoznacznie wynika, że zakażenie miało miejsce w okresie zatrudnienia u skarżącego, tj. w miesiącu kwietniu 2000 r.
Dyspozycja § 2 ust. 1 rozporządzenia, co do zasady, nie wyłącza dopuszczalności rozpoznania choroby zawodowej w przypadkach, gdy obok ustalenia, że choroba mogła zostać spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, ujawniono również inne dysfunkcje organizmu badanego, predysponujące do powstania schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych chyba, że dysfunkcje te stanowią wyłączną albo wysoce prawdopodobną przyczynę powstania tych chorób. W przypadku pozytywnego ustalenia, że rozpoznane u pracownika schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, a wykonywana przez niego praca odbywała się w warunkach narażających na jej powstanie, to istnieje domniemanie związku przyczynowego między schorzeniem będącym chorobą zawodową, a takimi warunkami (por. wyrok SN z dnia 11 marca 1999 r., sygn. akt III RN 128/98, publ.
OSNAP 1999/24/771, Lex nr 37015 i wyrok SN z dnia 19 lipca 1984 r., sygn. akt II PRN 9/84, publ. OSNCP 1985/4/53, Lex nr 15874 oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 591/04, Lex 171700).
Sąd podkreślił, że wydanie orzeczeń lekarskich poprzedzone było zebraniem odpowiedniego materiału dowodowego, dotyczącego przebiegu zatrudnienia i czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy. Dowodzi to, że organy administracji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, podjęły wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę definicję prawną choroby zawodowej, jako zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą oraz dokonały oceny wystąpienia przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej, w świetle całości materiału dowodowego.
Sąd nie mógł podzielić wyrażonego przez skarżącą stanowiska, iż organy administracji nie wyjaśnił istoty sprawy, bowiem domniemanie prawne wyprowadzone z powołanych przepisów rozporządzenia ma charakter wzruszalny i może być obalone dowodem przeciwnym. Skarżąca nie wykazała, że choroba byłego pracownika została spowodowana przyczynami pozazawodowymi. Niewystarczające jest w tym zakresie powołanie się na "praktycznie" zerową możliwość występowania u skarżącego zarażonego mięsa.
Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a.
Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego M. A., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi naruszenie:
- 1) prawa materialnego, a mianowicie § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych /.../ poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ustanawia domniemane prawne istnienia związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem będącym chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie;
- 2) przepisów postępowania - art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja administracyjna naruszała art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia.
Skarżący stwierdził, że § 2 ust. 1 formułuje trzy warunki niezbędne do stwierdzenia choroby zawodowej, tj.:
- 1) rozpoznane u pracownika schorzenie musi znajdować się w normatywnie określonym wykazie chorób zawodowych,
- 2) w środowisku pracy występowały czynniki szkodliwe dla zdrowia, których działanie mogło spowodować powstanie choroby zawodowej, albo praca wykonywana była w taki sposób, że mogła spowodować powstanie choroby zawodowej,
- 3) wynik oceny warunków pracy pozwala na bezsporne lub z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzenie, że choroba została spowodowana działaniem czynników wymienionych w pkt 2.
Wymienione przesłanki należy oceniać indywidualnie i traktować jako równorzędne. Aby uprawniony organ mógł stwierdzić chorobę zawodowej muszą wystąpić łącznie.
Brzmienie tego przepisu nie pozwala na wywodzenie domniemania istnienia związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami narażającymi na jego powstanie. Twierdzenia Sądu pierwszej instancji w tym zakresie wykluczałyby konieczność dokonywania oceny warunków pracy pod kątem prawdopodobieństwa wpływu czynników szkodliwych na powstanie choroby zawodowej. Ponieważ przepis wyraźnie przewiduje konieczność takiej oceny i określa wymogi co do jej wyników, rozwiązania zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku nie można zaakceptować. Ocena powinna dotyczyć konkretnych warunków pracy i ustalać właściwy dla danego zakładu i jego środowiska pracy związek przyczynowy pomiędzy narażeniem zawodowym a wystąpieniem choroby zawodowej. Jedynym ułatwieniem dla organu orzekającego w przedmiocie choroby zawodowej jest możliwość poprzestania na ustaleniu wysokiego prawdopodobieństwa powyższego związku przyczynowego.
W ocenie skarżącej powoływane w wyroku orzeczenia Sądu Najwyższego nie stanowią wsparcia dla dokonanej interpretacji przepisów rozporządzenia, zostały bowiem wydane w oparciu o nieobowiązujące już rozporządzenie Rady Ministrów dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie chorób zawodowych.
Błędna interpretacja § 2 ust. 1 rozporządzenia doprowadziła do pominięcia przez Sąd pierwszej instancji koniecznej i podstawowej przesłanki warunkującej stwierdzenie choroby zawodowej, a tym samym do wydania wadliwego rozstrzygnięcia.
Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała dalej, że podstawowym warunkiem właściwego zastosowania prawa materialnego i wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem organ przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy uchybił przepisom proceduralnym w sposób istotny, wpływający na jej wynik. W szczególności nie wyjaśnił występowania w środowisku pracy czynników szkodliwych, których działanie mogłoby spowodować rozpoznaną u pracownika chorobę. W aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów na występowanie w zakładzie skarżącej czynnika szkodliwego, powodującego narażenie na powstanie [...]. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby zakłady mięsne zaliczały się do środowisk skażonych pierwotniakiem [...], należy traktować jako dowolne. Z ustaleń, że do zarażenia pierwotniakiem dochodzi poprzez spożycie zakażonego mięsa oraz że pracownik miał kontakt z surowym mięsem nie można w żaden sposób wyprowadzić wniosku, iż w zakładzie występuje zarażone mięso i pracownik spożywał takie mięso. Zwłaszcza, że procedury stanowiskowe nie przewidują obowiązku oceny organoleptycznej surowego mięsa
Zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Należy w tym względzie przestrzegać reguł postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie brak pełnego wyjaśnienia okoliczności stanowiących jedną z przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej, dokonanie ustaleń dowolnych - wynikających z naruszenia wymienionych wyżej przepisów, w sposób istotny wpłynęło na wynik postępowania administracyjnego. Przestrzeganie reguł postępowania mogło doprowadzić do wydania diametralnie odmiennej decyzji.
Sąd pierwszej instancji dokonując niewłaściwej kontroli orzeczeń zapadłych w sprawie pozostawił w obrocie prawnym wadliwą decyzję, czym naruszył art. 151 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Istota skargi kasacyjnej sprowadza się przede wszystkim do kwestionowania wykładni § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych /.../, polegającej na przyjęciu, iż przepis ten ustanawia domniemanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem będącym chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie.
Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że zgodnie z regulacją § 2 ust. 1 rozporządzenia - za choroby zawodowe uważa się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Konstrukcja niniejszego przepisu przemawia za tym, że w przypadku pozytywnego ustalenia, iż stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie, a jednocześnie ocena warunków pracy pozwala stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (zob. wyrok NSA z 9.01.2007 r., II OSK 1039/06, Lex nr 315105). Zatem zarzut błędnej wykładni omawianego przepisu, kwestionujący ustanowienie w nim domniemania związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami pracy nie jest zasadny.
W pkt 26 załącznika do omawianego rozporządzenia za choroby zawodowe uznano choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa i w ppkt 7 wskazano inne choroby zakaźne lub pasożytnicze. Poza sporem pozostaje fakt, że do tej kategorii chorób zalicza się [...] (choroba wywoływana przez pierwotniaka). W toku postępowania ustalono, że M. Ł. podczas wykonywania pracy miał kontakt z surowym mięsem, a więc pracował w warunkach narażających na kontakt z pierwotniakiem [...]. Zatem ocena narażenia zawodowego jednoznacznie wskazuje, że pracownik skarżącej kasacyjnie Spółki wykonywał pracę w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej. Okoliczność, że obowiązujące u skarżącej kasacyjnie procedury stanowiskowe nie przewidują obowiązku oceny organoleptycznej surowego mięsa nie zmienia faktu, że pracownik miał kontakt z surowym mięsem, które mogło być zarażone pierwotniakiem [...].
Należy wskazać, iż z ustaleń organu opartych na informacji pochodzącej z Inspekcji Weterynaryjnej wynika, że mięso przeznaczone do produkcji nie jest rutynowo badane w kierunku [...]. Wobec tego zasadnym było przyjęcie związku przyczynowego między rozpoznaną chorobą a warunkami pracy narażającymi na jej powstanie i uznanie jej za chorobę zawodową.
Zatem nie może być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych /.../.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
- - ---------------------- 9