Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.B. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy Sosnowica zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz dwóch budynków gospodarczych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną: przyłączem wodociągowym oraz studnią, bezodpływowym zbiornikiem na ścieki lub przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr ew. [...]/5 w miejscowości [...], gm. [...]. Z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpił skarżący.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Lublinie odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji położonej w Poleskim Obszarze Chronionego Krajobrazu oraz w obszarach Natura 2000: Polesie PLB060019 i Ostoja Poleska PLH060013. Organ I instancji wskazał, że nie został spełniony warunek określony w § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 52 Wojewody Lubelskiego z 28 lutego 2006 r. w sprawie Poleskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2006 r. Nr 69, poz. 1290 – dalej jako "rozporządzenie nr 52") ustanawiający zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki wodnej, leśnej lub rybackiej. Inwestycja graniczy bezpośrednio z rzeką Piwonią Górną, a szerokość działki nie przekracza 100 m.
Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że granice działki, na której ma być zrealizowana inwestycja, od strony zachodniej i południowo-zachodniej stykają się z wodą płynącą (oznaczenie ma mapie jako Wp) o nazwie Piwonia. Zdaniem organu odwoławczego, ewidencja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych prowadzona przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Lublinie nie może być rozstrzygająca dla uznania przedmiotowego obiektu hydrograficznego za ciek naturalny bądź rów. W ocenie organu, ustalenie charakteru działki [...]/3 dokonane zostało prawidłowo, przy uwzględnieniu informacji zawartych w załączniku graficznym do projektu decyzji, mapie topograficznej oraz danymi "Mapy Podziału Hydrograficznego Polski", zgodnie z którymi Piwonia Górna stanowi naturalny ciek wodny.
Ponadto zgodnie z art. 5 pkt 16 lit. a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651, obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm. – dalej jako "u.o.p.".) rzeką jest każdy ciek naturalny w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne"), a więc będący rzeką, strugą, strumieniem i potokiem oraz inną wodą płynącą w sposób ciągły lub okresowy, naturalnym lub uregulowanym korytem. Piwonia stanowi naturalny ciek, więc zgodnie z obwiązującą definicją rzeki, niezależnie od tego, czy zostanie uznana za rzekę czy strugę i czy jej koryto jest uregulowane, ma do niej zastosowanie § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 52.
Organ odwoławczy ocenił, że planowany do realizacji budynek nie będzie stanowił urządzenia wodnego, a także nie będzie służył racjonalnej gospodarce leśnej lub rybackiej. Odniósł się także do odstępstwa dotyczącego racjonalnej gospodarki rolnej. Organ zauważył, że ustawodawca, ustanawiając możliwość stosowania omawianego odstępstwa w aktach prawa miejscowego (art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p.), nie nadał mu znaczenia. Za racjonalną gospodarkę rolną w rozumieniu przepisów u.o.p. należy uznać gospodarkę prowadzoną zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, co wynika z art. 3 pkt 1 i art. 5 pkt 28 tej ustawy. Racjonalna gospodarka rolna to gospodarka uwzględniająca wymagania ochrony przyrody oraz prowadzona w sposób ograniczający powstawanie zagrożeń wewnętrznych z nią związanych dla obszaru podlegającego ochronie. Jest to więc gospodarka prowadzona w sposób zrównoważony, ekstensywny, gdzie struktura i funkcjonowanie gospodarstwa dostosowane są do rodzaju ekosystemu, w którym to gospodarstwo jest położone.
W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska budynek mieszkalny oraz dwa budynki gospodarcze, nie stanowią obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. W pojęciu racjonalna gospodarka rolna będą się mieściły takie inwestycje, których lokalizacja - ze względu na charakter i cele, którym obiekt budowlany ma służyć jest możliwa i uzasadniona wyłącznie na działce znajdującej się w pasie 100 m od rzek czy jezior.
Skargę na to postanowienie wniósł skarżący.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 – dalej jako "u.p.z.p.") uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. Zgodnie z art. 53 ust. 5c u.p.z.p., niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji.
W ocenie Sądu I instancji, z akt sprawy wynika, że wniosek Wójta Gminy Sosnowica z 23 lipca 2015 r. był wnioskiem powtórnym. Wniosek ten wpłynął do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie w dniu 27 lipca 2015 r., a postanowienie zostało wydane 7 sierpnia 2015 r. Oznacza to, że postanowienie odmawiające uzgodnienia zostało wydane po upływie 11 dni od ponownego wniosku o uzgodnienie. W ocenie Sądu I instancji, nie jest jednak dopuszczalne, żeby termin liczyć od ponownego zwrócenia się o uzgodnienie. Przepis art. 53 ust. 5c u.p.z.p. wyraźnie bowiem stanowi, że termin ten liczony jest od otrzymania projektu decyzji, a nie od otrzymania jakiegokolwiek pisma zwracającego się uzgodnienie (w tym ponownego wezwania do uzgodnienia). Zdaniem Sądu I instancji, nie można wykluczyć, że 21 dniowy termin na dokonanie uzgodnienia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska upłynął wcześniej niż wydane zostało postanowienie.
W aktach sprawy brak jest pierwotnego pisma przesyłającego projekt decyzji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie. Okoliczność ta musi zostać ustalona przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez dokonanie nieprawidłowej oceny, że w sprawie mógł mieć zastosowanie art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1 a u.p.z.p. Tym samym Sąd I instancji naruszył te przepisy przez ich nieprawidłowe zastosowanie (w szerokim znaczeniu jako wzorca kontroli), błędnie przyjmując, że organ I instancji, mógł nie zająć stanowiska w sprawie w terminie 21 dni. Sąd I instancji przyjął bowiem, że z pisma organu głównego z 23 lipca 2015 r. wynika, że projekt został przekazany ponownie do uzgodnienia, a tym samym termin mógł zacząć biec od pisma przy którym organ ten doręczył projekt po raz pierwszy.
W ocenie organu, termin ten biegł od doręczenia do organu I instancji pisma z 23 lipca 2015 r. ponieważ był to projekt zmieniony w stosunku do projektu decyzji, który podlegał już procesowi uzgodnień przed organami ochrony przyrody. Oznacza to, że Sąd I instancji naruszył powyższe przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Na skutek tego Sąd I instancji nie dokonał pełnej kontroli postanowień organów administracji, a przede wszystkim możliwości zastosowania § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 52.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej odrzucenie oraz merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy uzgodnień projektu o warunkach zabudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, zarzuty kasacyjne zostały błędne sformułowane. Organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1 a u.p.z.p. Sąd I instancji nie stosował powyższych przepisów prawa materialnego, tylko kontrolował ich zastosowanie lub prawidłowość wykładni przez organ administracji. Jednak z uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz.
1) wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny powinien poddać merytorycznej kontroli każdy zarzut, bez względu na to, że czy jest powiązany z przepisami p.p.s.a., czy też ogranicza się tylko do podniesienia przepisów materialnego lub procesowego prawa administracyjnego. Dlatego też brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie mógł prowadzić do braku ich rozpoznania przez Naczelny Sad Administracyjny.
Po drugie, zgodnie z art. 53 ust. 5c u.p.z.p., niewiewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Przepis ten dotyczy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednak znajduje odpowiednie zastosowanie również do decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 1a u.p.z.p.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym, co do zasady, nie jest dopuszczalne, żeby powyższy termin liczyć od ponownego zwrócenia się o uzgodnienie. Z treści art. 53 ust. 5c u.p.z.p. wynika bowiem, że termin ten liczony jest od otrzymania projektu decyzji, a nie od otrzymania jakiegokolwiek pisma zwracającego się uzgodnienie (w tym ponownego wezwania do uzgodnienia). Jest to ogólne stwierdzenie, które zostało następnie doprecyzowane przez Sąd I instancji, który stwierdził, że nie można wykluczyć, że 21 dniowy termin na dokonanie w tej sprawie uzgodnienia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska upłynął wcześniej niż wydane zostało postanowienie.
Zarzuty Sądu I instancji wobec zaskarżonego postanowienia miały więc przede wszystkim charakter procesowy. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że akta sprawy nie pozwalały na prawidłową rekonstrukcję na ich podstawie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji prawidłowości zastosowania art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Sąd I instancji zwrócił uwagę (i kwestia ta ma kluczowe znaczenie), że w aktach sprawy brak jest pierwotnego pisma przesyłającego projekt decyzji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie, a okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Sąd I instancji przedstawił zatem ogólną regułę liczenia terminu, o którym stanowi art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom organu, nie wykluczył jednak, że w konkretnej sprawie administracyjnej reguła ta nie może podlegać wyjątkom. Dlatego też Sąd I instancji zwrócił uwagę, że stan faktyczny sprawy wymaga wyjaśnienia w świetle podstaw do zastosowania art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Tego rodzaju wyjaśnienie musi nastąpić na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, a nie w skardze kasacyjnej, w której organ wskazuje, że do ponownego uzgodnienia przesłany został zmieniony projekt decyzji. Ta okoliczność, chociaż może stanowić swoisty wyjątek od zasady z art. 53 ust. 5c u.p.z.p., nie wynika jednak w żadnej mierze z akt sprawy, co stanowiło podstawę uwzględnienia skargi. Stosownie bowiem do art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Akta tej sprawy nie pozwalały jednoznacznie stwierdzić, czy termin 21 dni na dokonanie uzgodnienia został zachowany.
Po trzecie, z punktu widzenia ekonomiki procesowej Sąd I instancji mógł wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy i ewentualnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w tym zakresie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Jednak organ nie podniósł w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji, a ponadto jego zastosowanie uzależnione jest od uznania Sądu.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.