Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1099/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw skarżącej od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie legalności robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...] umorzył postępowanie w sprawie przebudowy więźby w budynku mieszkalnym, wykonanej przez skarżącą i zlokalizowanej na jej nieruchomości. Zdaniem organu I instancji, przebudowa nie naruszała przepisów techniczno-budowlanych, a tym samym dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest bezprzedmiotowe.
Odwołania od ww. decyzji wnieśli: skarżąca oraz uczestnik postępowania (właściciel sąsiedniej nieruchomości).
Zaskarżoną decyzją WINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego. Następnie wskazał, że aby przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w sprawie robót budowlanych zrealizowanych w odniesieniu do więźby dachowej, konieczne jest uprzednie ustalenie czy obiekt, na którym roboty są realizowane został wybudowany legalnie. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby PINB zbadał inwestycję w aspekcie zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym przede wszystkim z § 29 traktującym o kierowaniu wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości, co było w sprawie podnoszone przez właściciela sąsiedniej nieruchomości.
Odnosząc się natomiast do argumentacji podnoszonej przez skarżącą wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości odwołania się jedynie od uzasadnienia decyzji administracyjnej. Nie przychylił się również do poglądu, że przedmiotowe roboty stanowiły jedynie remont dachu, a nie jego przebudowę. Roboty te polegały bowiem na rozbiórce starej konstrukcji więźby dachowej, usunięciu starych elementów i zastąpieniu ich nowymi elementami więźby dachowej. Wykonano ściankę kolankową z dwóch rzędów pustaków i wieniec żelbetowy oraz wykonano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego z bloczków betonu komórkowego. Różnica pomiędzy starym dachem sąsiada, a nową połacią nad częścią skarżącej wynosi 66 cm. Taki zakres robót należy zakwalifikować jako przebudowę i bezspornie nie będzie on stanowił remontu.
W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na zakres postępowania, jakie należy przeprowadzić celem rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Powyższą decyzję zaskarżyła w drodze sprzeciwu (art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") skarżąca do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.
W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1099/17, oddalając sprzeciw, wskazał kiedy organ odwoławczy uprawniony jest do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. oraz, że organ stosując ten przepis powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji, wobec której w niniejszej sprawie wniesiono sprzeciw, wymogi te spełnia. Wykazuje bowiem w sposób dostateczny konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji; wskazuje też temu organowi jakie okoliczności faktyczne sprawy, istotne dla przedmiotu prowadzonego postępowania, wymagają dalszych wyjaśnień. Ponadto WINB, uzasadniając konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, wskazał, że aby móc przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w sprawie robót budowlanych zrealizowanych w odniesieniu do więźby dachowej koniecznym jest uprzednie ustalenie czy obiekt, na którym roboty są realizowane został wybudowany legalnie.
Sąd w pełni podzielił w tej mierze stanowisko WINB. Prawnie niedopuszczalną byłaby bowiem legalizacja robót wykonanych w stosunku do obiektu, który jest samowolą budowlaną i nie podlegał jeszcze stosownym procedurom. Słusznie WINB ocenił, że ustaleń takich organ I instancji nie dokonał, zaś zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie może dokonać ich samodzielnie. Trafnie też WINB ocenił, że organ I instancji nie zbadał zgodności inwestycji z wynikającymi z ww. rozporządzenia. Także i w tej kwestii samodzielne dokonanie ustaleń przez WINB i podjęcie na ich podstawie merytorycznej decyzji naruszałoby wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności.
W konsekwencji sformułowany w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie został uwzględniony. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje także twierdzenie skarżącej, że jej zdaniem roboty stanowiły remont, a nie przebudowę albowiem, jak wskazano powyżej, art. 64e p.p.s.a. nakazuje przy rozpoznawaniu sprzeciwu ocenę jedynie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez oddalenie sprzeciwu, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, bowiem organ uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, która nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nielegalne działania inwestora nie mogą być nagradzane. Nie można czy to postępowania legalizacyjnego, czy naprawczego – prowadzić jedynie częściowo, tj. tylko w odniesieniu do części obiektu budowlanego. W szczególności pewne trudności w tym zakresie mogą wynikać z faktu, gdy samowola budowlana dotycząca tego samego obiektu budowlanego jest realizowana na przestrzeni wielu lat. W tej zaś sprawie ustalono, że przedmiotowy budynek powstał w latach 1984-1991 w ramach przebudowy, zaś sporny dach aktualnie poddano dalszej przebudowie. Nie wiadomo zatem czy w ogólności przedmiotowy budynek powstał legalnie, tj. zgodnie z wymogami Prawa budowlanego.
Dlatego ma rację Sąd I instancji, że spornej przebudowy dachu nie można poddać weryfikacji pod względem zgodności z prawem w sytuacji gdy nie wiadomo czy budynek jako całość został zrealizowany legalnie. To są określone konsekwencje wynikające zarówno z charakteru postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, jak i postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego. Oba tryby umożliwiają inwestorowi poddanie samowoli budowlanej weryfikacji pod względem zgodności z prawem, co w konsekwencji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie całego obiektu budowlanego – w okolicznościach tej sprawy przedmiotowego budynku znajdującego się na działce należącej do skarżącej. Nie jest bowiem możliwe uzyskanie stanu zgodnego z prawem tylko poprzez częściowe objęcie zakresem postępowania wyjaśniającego danego obiektu budowlanego, w sytuacji gdy co do zasady nie wiadomo czy obiekt budowlany jako całość został zrealizowany legalnie.
W innym wypadku mogłoby dojść do zalegalizowania przebudowy dachu na nielegalnym budynku. Są to zatem wady postępowania wyjaśniającego, świadczące o wydaniu decyzji przez PINB z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Takie zaś okoliczności sprawy wyczerpują przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sprawie ma rację Sąd I instancji, że kwestia ustalenia czy przedmiotowy budynek jako całość został zrealizowany legalnie stanowi konieczny zakres do wyjaśnienia sprawy, aby można prawidłowo (zgodnie z prawem) dokonać legalizacji dokonanej przez skarżącą przebudowy dachu.
Jednocześnie powyższa kwestia stanowi wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, o czym stanowi art. 138 § 2 zdanie 2 K.p.a. Powyższej oceny nie podważa natomiast argumentacja skargi kasacyjnej, w której wskazuje się, że skarżąca dokonała jedynie remontu, a nie przebudowy dachu. Niezależnie od kwalifikacji robót budowlanych dotyczących dachu i tak zakresem postępowania wyjaśniającego powinien być objęty budynek jako całość. Poza tym w skardze kasacyjnej nie wykazano aby skarżąca dokonała remontu dachu. Ustalony zakres robót budowlanych dotyczących dachu budynku wskazuje, że wbrew twierdzeniom skarżącej doszło do jego przebudowy. Zrealizowano bowiem dach o innych parametrach. Podwyższono wysokość więźby dachowej i zwiększono jego powierzchnię przez wykonanie dodatkowego zadaszenia nad tarasem. W znaczeniu prawnym nie można w związku z takim zakresem robót budowlanych uznać, że doszło do remontu dachu, tj. wykonaniu robót budowlanych polegających na odtworzeniu jego stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego).
Nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.