Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1120/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. IV SAB/Wa 336/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na przewlekłe prowadzenie przez Marszałka Województwa Mazowieckiego postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych: 1. zobowiązał Marszałka Województwa Mazowieckiego do wydania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi;

1. 2. stwierdził przewlekłość prowadzenia postępowania przez Marszałka Województwa Mazowieckiego w zakresie wydania pozwolenia;
2. 3. stwierdził, że przewlekłość postępowania Marszałka Województwa Mazowieckiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. 4. wymierzył Marszałkowi Województwa Mazowieckiego grzywnę w wysokości 500 złotych;
4. 5. przyznał od Marszałka Województwa Mazowieckiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 250 złotych;
5. 6. zasądził od Marszałka Województwa Mazowieckiego na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2016 r. [...] sp. z o.o. (dalej: [...] lub Spółka) złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa Mazowieckiego w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów. Spółka wskazała, iż prowadzona przez nią instalacja objęta jest obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego. Pozwolenie Spółka była zobowiązana uzyskać do dnia 1 lipca 2015 r. W związku z tym w dniu 5 stycznia 2015 r. Spółka złożyła wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego, który zgodnie z art. 209 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232), dalej także jako: P.o.ś., powinien zostać rozpoznany w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Pomimo upływu ponad 19 miesięcy od dnia złożenia przedmiotowego wniosku, organ nie wydał decyzji w sprawie.

W toku postępowania organ wielokrotnie wzywał Spółkę do uzupełnienia wniosku, jednak zdaniem skarżącej, pytania oraz wezwania te nie były, co do zasady, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Spółka podkreśliła, iż Marszałek uchybił terminowi zakończenia sprawy o ponad rok, natomiast sam wyznaczał stronie bardzo krótkie terminy na udzielenie odpowiedzi i przedstawienie wyjaśnień. Tego rodzaju działanie stanowi o rażącym naruszeniu prawa przez organ.

Marszałek Województwa Mazowieckiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz przedstawił tok postępowania, wskazując iż:

1. 1) wnioskiem z dnia 5 stycznia 2015 r. [...] sp. z o.o. zwróciło się do Marszałka Województwa Mazowieckiego o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych zlokalizowanej przy ul. [...];
2. 2) pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. wezwano [...] do uzupełnienia braków wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego bez rozpoznania;
3. 3) pismem z dnia 4 maja 2015 r. [...] złożyło odpowiedź na wezwanie,
4. 4) pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. Spółka dokonała modyfikacji złożonego w sprawie wniosku w zakresie technologii,
5. 5) pismem z dnia 30 lipca 2015 r. organ poinformował stronę, iż ze względu na kompleksowy zakres zmian w stosunku do pierwotnie złożonego wniosku konieczna jest ponowna analiza i przeprowadzenie postępowania;
6. 6) pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r. wezwano [...] do uzupełnienia braków zmienionego wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego;
7. 7) pismem z dnia 18 sierpnia 2015 r. [...] uzupełniła braki;
8. 8) pismem z dnia 13 października 2015 r. organ wezwał [...] do usunięcia braków we wniosku polegających na podaniu obliczeń stanu jakości powietrza wykonanych dla prawidłowo wprowadzonych danych;
9. 9) pismem z dnia 20 października 2015 r. strona uzupełniła brak wskazany w wezwaniu, co oznaczało, że wniosek strony dopiero z tą datą stał się kompletny i zawierał wszystkie elementy określone w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska i w ocenie organu, z tym dniem rozpoczął bieg 6 miesięczny termin na wydanie pozwolenia zintegrowanego określony w art. 209 ust. 2 P.o.ś.
10. 10) zawiadomieniem z dnia 4 listopada 2015 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego podał do publicznej wiadomości informację o wszczęciu postępowania i o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi sprawy.
11. 11) pismem z dnia 11 lutego 2016 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego zawiadomił strony o zebraniu całości materiału dowodowego i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
12. 12) stowarzyszenia uczestniczące w postępowaniu "[...]" i "[...]" wystąpiły do organu ochrony środowiska o ujawnienie wyłączonych z udostępniania części wniosku i umożliwienie zapoznania się z treścią wniosku,
13. 13) Marszałek odmówił stowarzyszeniom udostępnienia informacji, będących częścią wniosku, zastrzeżonych przez wnioskodawcę na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, wydając w tym zakresie decyzje: dnia [...] lutego 2016 r. (nr [...]) oraz z dnia [...] marca 2016 r. (nr [...]);
14. 14) stowarzyszenie "[...]" wniosło w dniu 1 kwietnia 2016 r. odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...],
15. 15) pismem z dnia 8 kwietnia 2016 r Marszałek przesłał odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości ograniczenia podmiotowi na prawach strony dostępu do akt sprawy, brak jest możliwości wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego. Ponadto stwierdził, iż przeprowadził postępowanie w terminach przewidzianych w art. 209 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Organ podkreślił, iż braki przedmiotowego wniosku zostały przez stronę usunięte dopiero w październiku 2015 r. Organ natomiast dysponując wnioskiem sporządzonym zgodnie z wymogami ustawy Prawo ochrony środowiska już w listopadzie rozpoczął procedurę związaną z udziałem społeczeństwa, a w lutym 2016 r. zgromadził materiał dowodowy niezbędny do rozpoznania sprawy, tj. w 4 miesiące od usunięcia przez stronę wszystkich braków wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 149 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadzi zatem, co prawda, postępowanie, ale podejmuje w nim czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Organ prowadzi postępowanie przewlekle także wówczas, gdy podejmuje czynności zbędne, pozorne, oraz gdy nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12). Przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, nie zaś fakt, że postępowanie zostało wreszcie zakończone.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania. Fakt, iż w toku postępowania skarżąca Spółka była trzykrotnie wzywana przez organ do uzupełnienia braków wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego, przy czym po raz pierwszy dopiero po około 3 miesiącach od złożenia wniosku, następnie po około 7 i 9 miesiącach, zdaniem Sądu wskazuje, iż organ nie zorganizował postępowania administracyjnego w taki sposób, aby zakończyło się ono w wskazanym w ustawie terminie.

W ocenie Sądu, większość pytań i uwag organu nie dotyczyła braków wniosku, w związku z czym organ nie powinien wydłużać postępowania o okres potrzebny na wyjaśnienie tych wątpliwości. Wydłużenie postępowania jest bowiem dopuszczalne, gdy wezwanie kierowane do strony spowodowane jest brakiem formalnym wniosku tj. gdy przepis nakłada na wnioskodawcę obowiązek umieszczenia we wniosku określonych danych, a wnioskodawca nie wywiązuje się z tego obowiązku. W sytuacji, gdy wnioskodawca zawarł we wniosku wymagane informacje, to wyjaśnienie dodatkowych wątpliwości powinno nastąpić w terminie przewidzianym na załatwienie sprawy określonym w K.p.a. lub w przepisach szczególnych.

Sąd zaznaczył, że termin na wydanie pozwolenia zintegrowanego jest wystarczająco długi, wynosi bowiem 6 miesięcy, zaś organ zwracając się do MPO o usunięcie braków wyznaczał stronie 7 - dniowy termin, dotrzymywany przez Spółkę. Organ robił to jednak w zbyt długich odstępach czasu (pierwszy raz po upływie ok. 3 miesięcy od złożenia wniosku). Ponadto organ wzywał MPO do uzupełnienia danych, którymi już dysponował lub żądał potwierdzenia lub powtórzenia informacji. Sąd podkreślił, że nie badając przyczyn takiego postępowania, uważa, iż nie powinno ono mieć żadnego wpływu na załatwienie sprawy w terminie określonym w ustawie.

Sąd nie uwzględnił argumentacji Marszałka dotyczącej całkowitej modyfikacji wniosku. [...] składając wniosek na początku stycznia 2015 r. zakładała, iż uzyska pozwolenie w terminie 6 miesięcy czyli najpóźniej do 5 lipca 2015 r. W toku postępowania, zważywszy na opieszałość organu, skarżąca Spółka mając na uwadze mające wejść w życie w październiku 2015 r. zmiany w przepisach o ochronie środowiska dokonała modyfikacji wniosku. W ocenie Sądu, zmiany we wniosku nie powinny skutkować tak daleko idącymi negatywnymi konsekwencjami dla [...], ponieważ to opieszałość organu spowodowała konieczność wprowadzenia wymaganych nowymi przepisami prawa zmian we wniosku.

Zdaniem Sądu, niezasadne było także powoływanie się przez organ, iż decyzja w sprawie wydania pozwolenia może zostać wydana dopiero po zakończeniu postępowania dotyczącego odmowy wglądu do akt przez stowarzyszenia biorące udział w postępowaniu. Przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym wskazują precyzyjnie czas, jaki organ ma na wydanie rozstrzygnięcia. Przekroczenie tych terminów dopuszczalne jest w ściśle określonych przypadkach określonych w art. 35 § 5 k.p.a., a mianowicie do terminów załatwienia nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Sąd I instancji uznał, że postępowanie w sprawie odmowy wglądu do części akt sprawy nie stanowi żadnej z powyższych okoliczności, nie może być w szczególności zakwalifikowane jako "okres opóźnienia spowodowany z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu".

Sąd w konkluzji uznał, że postępowanie było niewątpliwie prowadzone przewlekle. Wniosek o wszczęcie postępowania został złożony na początku stycznia 2015 r. Do dnia wniesienia do sądu skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ, czyli do połowy sierpnia 2016 r., pozwolenie nie zostało wydane. Z tego też względu Sąd uznał, że przewlekłość postępowania miała charakter rażący, bowiem organ ponad trzykrotnie przekroczył termin załatwienia sprawy. Nie usprawiedliwia takiego toku postępowania skomplikowana materia sprawy oraz konieczność uzupełniania wniosku. W takiej sytuacji organ tym bardziej powinien kolejne czynności podejmować niezwłocznie, a nie po trzech, siedmiu, a nawet niemal dziewięciomiesięcznych nieuzasadnionych przerwach.

Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd z urzędu wymierzył ponadto organowi grzywnę w wysokości 500 zł zauważając, że grzywna ma charakter represyjno - dyscyplinujący, celem jej wymierzenia jest zmobilizowanie organu do załatwienia danej sprawy oraz ugruntowania w nim przekonania o konieczności przestrzegania terminów procesowych na przyszłość. Sąd uznał, że grzywna w wymierzonej wysokości spełni zarówno cele o charakterze prewencyjnym, jak i represyjnym. Ustalając wysokość grzywny w najniższych granicach, Sąd uwzględnił skomplikowany charakter sprawy.

W oparciu o znowelizowany art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd obok wymierzenia grzywny przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Określając wysokość sumy pieniężnej Sąd miał na uwadze zarówno czas jaki upłynął od złożenia wniosku, ale też obiektywnie skomplikowany charakter sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Marszałek Województwa Mazowieckiego wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a ponadto, o zasądzenie od [...] sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez zobowiązanie Marszałka Województwa Mazowieckiego do wydania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechanicznego-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, w sytuacji gdy decyzja w tym zakresie została wydana przed wydaniem wyroku przez Sąd I instancji;
2. 2. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 209 ust. 2 P.o.ś. oraz art. 35 § 5 k.p.a., poprzez nieuprawnione stwierdzenie, że rozpoznając wniosek w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych Marszałek dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a dokonywane przez stronę uzupełnienia i modyfikacje wniosku i związane z tym wezwania organu do uzupełnień zmienionego wniosku nie zaliczały się do uregulowanych w art. 35 § 5 k.p.a. przypadków opóźnień spowodowanych z winy strony oraz z przyczyn niezależnych od organu;
3. 3. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 ust. 2a P.o.ś. oraz art. 10 § 1 i art. 35 § 5 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzja w niniejszej sprawie mogła być wydana bez wcześniejszej weryfikacji prawidłowości odmowy udostępnienia całości akt sprawy organizacjom ekologicznym, uczestniczącym w tym postępowaniu na prawach strony, a okres tejże weryfikacji nie stanowił niezależnej od organu przyczyny przedłużenia postępowania;
4. 4. art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez nieuprawnione stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
5. 5. art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez nieuprawnione rozstrzygnięcie o wymierzeniu organowi grzywny i przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej;
6. 6. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewystarczające rozstrzygnięcie zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. organ podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], doręczoną pełnomocnikowi Spółki w dniu 2 grudnia 2016 r., Marszałek Województwa Mazowieckiego odmówił stronie wydania pozwolenia zintegrowanego. Organ nie zdążył przedstawić Sądowi wydanej decyzji wraz z dowodem jej doręczenia pełnomocnikowi strony, niemniej jednak po wydaniu tej decyzji brak jest podstaw do zobowiązania organu do wydania tejże decyzji w ustalonym przez Sąd I instancji terminie.

Ponadto, zdaniem strony, Sąd nie wziął pod uwagę specyfiki postępowań związanych z udzielaniem pozwoleń zintegrowanych, w tym obszerności wniosków o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz rozmiaru załączanych do niego dokumentów (w niniejszej sprawie wniosek liczył 192 strony i 32 załączniki, zaś całość akt sprawy liczy 1637 dokumentów). Przyjmując, że większość pytań i uwag nie dotyczyła braków wniosku, Sąd nie wskazał jaki zakres wezwania miałby nie dotyczyć braku wniosku, a po drugie jednak a contrario przyjął, że jednak pozostała część wezwania dotyczyła braków wniosku, czyli wezwanie w tym zakresie było prawidłowe i uzasadnione, a co za tym idzie okres związany z wezwaniem strony do uzupełnienia braków wniosku i analizy tego uzupełnienia, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., nie powinien być wliczany do terminu załatwienia sprawy.

Organ wyjaśnił również, że kolejne wezwanie z dnia 10 sierpnia 2015 r. dotyczące uzupełnienia wniosku skierowano do strony po upływie ok. 7 miesięcy od wszczęcia postępowania, jednak nastąpiło ono tylko z uwagi na modyfikację wniosku. Pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. strona wprowadziła bowiem znaczące zmiany w stosunku do pierwotnie złożonego wniosku, szczególnie w zakresie gospodarki odpadami i wymogów najlepszej dostępnej techniki, które stanowią główny komponent postępowania. Zmiany te miały na celu dostosowanie instalacji do wymogów stawianych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz. U. 2012 poz. 1052), które zgodnie z § 8 tego rozporządzenia powinny zostać wykonane w terminie nie dłuższym niż 36 miesięcy od dnia wejście w życie rozporządzenia tj. do 8 października 2015 r. W nadesłanym uzupełnieniu prowadzący określił na nowo warianty funkcjonowania instalacji do i po 8 października 2015 r., które różniły się od siebie przepływami poszczególnych strumieni odpadów wytwarzanych w instalacji oraz wykorzystywanymi urządzeniami w czasie procesu technologicznego.

Ponadto każdy wariant rozbudowany został o dwie opcje. Wobec powyższego zmianie uległ również opis stosowanych metod przetwarzania odpadów, wyszczególnienie rodzajów i ilości odpadów przewidzianych do wytwarzania w ciągu roku, a także sposoby zagospodarowania wytworzonych odpadów. Wezwanie do uzupełnienia wniosku z 10 sierpnia 2015 r. w dużej mierze wynikało z przeprowadzonej modernizacji części biologicznej instalacji oraz zmian wprowadzonych uzupełnieniem z 30 czerwca 2015 r. Na pierwszy rzut oka wydawać się może, że organ rzeczywiście w wezwaniu wzywał stronę w zakresie, który był już podany częściowo we wcześniejszym piśmie, jednakże wobec obszernej modyfikacji danych zawartych we wniosku na nowo trzeba był zweryfikować przedstawione informacje. Taka sytuacja miała miejsce choćby w przypadku wezwania do ponownego określenia mocy przerobowych części biologicznej, czy wyszczególnienia odpadów przewidzianych do przetwarzania i wytwarzania w Wariancie I. Na 4 stronach drugiego wezwania organ szczegółowo określił, jakie elementy i z jakiego powodu wniosek powinien zawierać, aby można go było uznać za kompletny. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że przy rozpoznawaniu sprawy organ powinien dysponować pełnymi informacjami i obliczeniami zarówno w zakresie gospodarowania odpadami, jak i głównych źródeł emisji.

Udzielone przez stronę wyjaśnienia przy piśmie z dnia 18 sierpnia 2015 r., po analizie, spowodowały konieczność ponownego wezwania w zakresie ochrony powietrza z uwagi na nieuzupełnienie braków. Obliczenia stanu jakości powietrza ustawowo są częścią wniosku. Obowiązek umieszczenia we wniosku ww. obliczeń, które wykonuje się dla prawidłowych danych, wynika wprost z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska tj. 221 ust 1 pkt 7 P.o.ś. Do dołączenia ww. obliczeń prowadzący instalację został wezwany już w drugim wezwaniu, jednak z uwagi na ich brak należało go ponownie wezwać, lub pozostawić sprawę bez rozpoznania, co na tak daleko posuniętym etapie rozpoznawania sprawy wydawało się niecelowe.

Skarżący kasacyjnie organ zaznaczył, że zdaje sobie sprawę, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w przedmiotowej sprawie przewlekłość nie był władny dokonywać ocen dotyczących meritum prowadzonych przez organ czynności, a dla przeprowadzenia sądowej kontroli działań podejmowanych przez organ znaczenie miało natomiast jedynie to, czy działania te nie cechowała pozorność, opieszałość i nieskuteczność oraz czy istniały obiektywnie uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie się wydłużało (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2016 r., sygn. I OSK 904/16). Aby jednak to skontrolować Sąd I instancji powinien w pierwszej kolejności należycie ocenić zasadność wezwań skierowanych przez organ do strony o uzupełnienie wniosku oraz skutku wprowadzanych przez stronę zmian wniosku, aby mieć podstawę do rozważenia czy w sprawie zaszła przewlekłość postępowania. W zaskarżonym orzeczeniu Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej oceny wskazanych wyżej kwestii, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zakwalifikowania przez Sąd I instancji postępowania organu w niniejszej sprawie jako przewlekłego.

Uzasadniając zarzut niewłaściwego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa organ wskazał, że celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także uwarunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy zatem samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 675/12). W rozpoznawanej sprawie ocenę, że doszło do rażącego naruszenia prawa Sąd powziął w odniesieniu do ustalenia o trzykrotnym przekroczeniu przez organ terminu załatwienia sprawy.

Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozpoznawanej sprawie art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi zdaniem strony konsekwencję wskazanych wcześniej uchybień. Biorąc pod uwagę fakt, że przed wydaniem przez Sąd I instancji wyroku Marszałek Województwa Mazowieckiego rozpoznał wniosek strony i wydał decyzję administracyjną, nie ma potrzeby dyscyplinowania organu w zakresie konieczności wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - [...] Sp. z o.o. – wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej, niemniej jednak w niniejszej sprawie takich przesłanek Sąd nie stwierdził.

Rozpoznając skargę kasacyjną Marszałka Województwa Mazowieckiego od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona częściowo usprawiedliwione podstawy.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie Marszałka Województwa Mazowieckiego przez Sąd I instancji do wydania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych we wskazanym przez Sąd I instancji terminie okazał się zasadny. Skarżący kasacyjnie trafnie podnosi, że brak podstaw do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika z faktu wydania przez Marszałka Województwa Mazowieckiego przed dniem orzekania przez Sąd I instancji decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] o odmowie wydania pozwolenia zintegrowanego (decyzja doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 2 grudnia 2016 r.). Wydanie decyzji załatwiającej sprawę w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym przed dniem rozpoznania skargi na przewlekłość tego postępowania wykluczało możliwość uwzględnienia tej skargi w zakresie, w jakim skarżący domagał się w niej zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego.

W takiej bowiem sytuacji procesowej, orzeczenie przez Sąd o zobowiązaniu organu do wydania aktu mogłoby bowiem doprowadzić do sytuacji, w której organ wykonując wyrok Sądu zobowiązany byłby wydać akt w warunkach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Z tego względu punkt 1 zaskarżonego wyroku podległ uchyleniu. Należy podkreślić, że w dacie orzekania przez Sąd I instancji Sąd ten nie miał wiedzy o wydaniu decyzji z [...] listopada 2016 r. o odmowie wydania pozwolenia zintegrowanego, jednakże wobec tego, że postępowanie w przedmiocie skargi [...] sp. z o.o. w zakresie zobowiązania Marszałka do niezwłocznego wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, uzasadnione było umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania pozwolenia zintegrowanego.

Pozostałe zarzuty kasacyjne okazały się jednak nieusprawiedliwione.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 209 ust. 2 P.o.ś. oraz art. 35 § 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał te wnioski, które Sąd I instancji wyprowadził w odniesieniu do kwestii zaistnienia w tej sprawie stanu przewlekłości postępowania, jak przyjętej przez Sąd oceny okoliczności, co do których organ podnosi, iż dawały one podstawę do uznania, że opóźnienie w wydaniu decyzji spowodowane zostało przyczynami niezależnymi od organu.

Pierwsza z analizowanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym kwestii –dotycząca przewlekłości postępowania, oceniana była przez Sąd I instancji w kontekście postępowania toczącego się od momentu jego wszczęcia, zainicjowanego wnioskiem Spółki o wydanie pozwolenia zintegrowanego złożonym w styczniu 2015 r. do daty podjęcia zaskarżonego wyroku. Zważywszy, że w świetle art. 209 ust. 2 P.o.ś. wydanie pozwolenia zintegrowanego powinno nastąpić w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku, nie budzi żadnych wątpliwości sądu kasacyjnego, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż analizowane postępowanie cechowała przewlekłość.

Należy zauważyć, że rozpoznawana sprawa obejmuje przypadek związania organu przepisem szczególnym wyznaczającym mu sześciomiesięczny okres na załatwienie sprawy (art. 209 ust. 2 P.o.ś.), zaś termin ten zaczął bieg w styczniu 2015 r. Podkreślić trzeba, że wezwanie do uzupełnienia braków wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego organ skierował do strony dopiero po upływie połowy tego terminu (21 kwietnia 2015 r.), zaś po otrzymaniu odpowiedzi wnioskodawcy pismem z dnia 4 maja 2015 r. do końca czerwca 2015 r. nie podjął żadnych czynności w sprawie.

Kwestią sporną w sprawie pozostaje to, czy przedłużenie postępowania w sprawie wydania decyzji w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego wynikało z dokonywania czynności, których z mocy art. 35 § 5 k.p.a. w zw. z art. 209 ust. 2 P.o.ś. nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. w tym zakresie skarżący kasacyjnie zarzuca błędne wliczenie do biegu terminu załatwienia sprawy okresów związanych z wezwaniami do uzupełnienia zmodyfikowanego w dniu 30 czerwca 2015 r. wniosku. Odnosząc się do tej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił zarówno przyczyny modyfikacji wniosku (niezałatwienie sprawy w upływającym terminie oraz konieczność uwzględnienia nowych wymogów instalacji określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, które powinny zostać wykonane do dnia 8 października 2015 r.), jak i datę modyfikacji wniosku (30 czerwca 2015 r.), a ponadto okoliczność, że kolejne wezwanie do uzupełnienia wniosku organ skierował do strony dopiero 10 sierpnia 2015 r., przy czym odpowiedź otrzymał od Spółki już w dniu 18 sierpnia 2015 r. O ile można się zgodzić z organem, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie zakwestionował całkowicie potrzeby i zasadności wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w związku z czym okres związany z wezwaniem strony do uzupełnienia braków wniosku zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., nie powinien być wliczany do terminu załatwienia sprawy, o tyle nie można zgodzić się więc z argumentacją organu, że okres "analizy" wniosku w jego pierwotnym, a następnie zmodyfikowanym kształcie nie powinien być wliczany do terminu załatwienia sprawy.

Należy bowiem zauważyć, że stwierdzając przewlekłość postępowania Sąd I instancji trafnie zwrócił przede wszystkim uwagę na długie terminy analizy pierwotnego wniosku oraz wniosku uzupełnionego, nieuzasadnione choćby faktem, że w świetle niekwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń Sądu, iż wezwania organu częściowo dotyczyły udzielenia informacji, którymi organ już dysponował. Uzupełniająco do stanowiska Sądu I instancji w odniesieniu do argumentacji strony skarżącej dotyczącej konieczności wystosowania kolejnego wezwania o uzupełnienie wniosku – tj. wezwania z dnia 13 października 2015 r., stwierdzić trzeba, że wskazana przez organ przyczyna skierowania wezwania z 13 października 2015 r., tj. zauważony brak danych dotyczących emisji substancji wprowadzanych do powietrza, wyników obliczeń i ich analizy wraz z załącznikami graficznymi, oraz podstawowych informacji dotyczących ilości, stanu i składu ścieków oraz zużycia wody, nie uzasadniała podjęcia tej czynności procesowej w tak znacznej odległości czasowej od uzupełnienia wniosku przez stronę, tj. prawie dwóch miesięcy jakie upłynęły od 18 sierpnia 2015 r.

Skarżący kasacyjnie wskazuje ponadto, że okres oczekiwania przez organ na ostateczne rozstrzygnięcie kwestii prawidłowości ograniczenia podmiotowi na prawach strony dostępu do akt sprawy, jako okoliczność uzasadniającą niewliczenie tego okresu do biegu terminu załatwienia sprawy na mocy art. 35 § 5 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przypadku złożenia przez jedną ze stron uczestniczących w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego wniosku o udostępnienie informacji wyłączonych na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy głównej uzależniona była od rozstrzygnięcia zasadności powyższego wniosku. W przypadku, gdy stronie postępowania przysługiwało prawo wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia o odmowie udostępniania informacji, okres wynikający z konieczności wypowiedzenia się przez organ odwoławczy odnośnie do prawidłowości rozstrzygnięcia co do wniosku o udostępnienie takiej zastrzeżonej informacji traktowany być musi jako termin określony w art. 35 § 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że ogólne terminy przewidziane do wydania decyzji o której mowa w art. 20 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz określające długość postępowania odwoławczego należy traktować funkcjonalnie jako wskazane w art. 35 § 5 k.p.a. terminy przewidziane w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności.

Nie podzielając zatem stanowiska Sądu I instancji w zakresie uznania przez ten Sąd, że postępowanie w sprawie odmowy wglądu do części akt sprawy nie stanowi żadnej z okoliczności z art. 35 § 5 k.p.a., sąd kasacyjny stwierdza jednak, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Nawet bowiem pominięcie przy analizie przesłanek z art. 149 p.p.s.a. tego okresu postępowania, który dotyczył postępowania wpadkowego w sprawie odmowy udostępnienia akt sprawy nie zmienia oceny, że Sąd I instancji miał podstawy do stwierdzenia przewlekłości prowadzenia postępowania przez Marszałka Województwa Mazowieckiego w zakresie wydania pozwolenia zintegrowanego. Stanowisko to wynika po pierwsze z faktu, że postępowanie wpadkowe w przedmiocie odmowy udostępnienia uczestnikom postępowania ([...]") informacji, będących częścią wniosku, zastrzeżonych przez wnioskodawcę na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, zainicjowane zostało już po upływie sześciomiesięcznego terminu wyznaczonego organowi z mocy art. 209 ust. 2 P.o.ś. do załatwienia sprawy, a zatem w momencie, w którym organowi można już było postawić uzasadniony zarzut prowadzenia postępowania w sposób przewlekły.

Po drugie, z akt sprawy wynika, że w dacie orzekania przez Sąd I instancji Sąd ten posiadał informację, że postępowanie wpadkowe wszczęte wnioskiem [...] zakończyło się ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2016 r. o stwierdzeniu na podstawie art. 134 k.p.a. uchybienia terminu do wniesienia odwołania (kopia postanowienia przesłana Sądowi przy piśmie Spółki z dnia 28 października 2016 r.), co otworzyło organowi możliwość wydania decyzji kończącej postępowanie główne. W świetle przedstawionej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] o odmowie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, postanowienie z dnia [...] września 2016 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania doręczono Marszałkowi w dniu 28 września 2016 r. Stwierdzić zatem należy, że pomimo braku formalnych przeszkód do zakończenia po tej dacie postępowania głównego w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, postępowanie to toczyło się jeszcze dwa miesiące zanim doszło do wydania decyzji kończącej to postępowanie, tj. wskazanej powyżej decyzji z [...] listopada 2016 r. W tym okresie organ ponownie poinformował strony o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (pismo z dnia 10 października 2016 r.).

Mając na względzie, że powyższe działanie organu, polegające na ponownym poinformowaniu stron o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., stanowiło ponowienie wezwania w tym przedmiocie z dnia 11 lutego 2016 r., zaś dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o treść przedstawionej mu decyzji z [...] listopada 2016 r. analiza przebiegu postępowania nie ujawniła wystąpienia po tej dacie żadnych okoliczności, z których wynikałaby zasadność ponownego wezwania stron do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (np. rozszerzenie kręgu stron postępowania, zgromadzenie dodatkowego materiału dowodowego), czynność tę należy ocenić jako opóźniającą w sposób nieuzasadniony moment podjęcia przez organ ostatecznego rozstrzygnięcia. Również zatem i z tych względów potwierdzić należy prawidłowość stanowiska Sądu I instancji odnośnie do prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w sposób przewlekły.

W obliczu wielokrotnie podkreślanego przez Sąd I instancji skomplikowanego charakteru sprawy, nie można ponadto zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę specyfiki postępowań związanych z udzielaniem pozwoleń zintegrowanych, w tym obszerności wniosków o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz rozmiaru załączanych do niego dokumentów. Z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika wniosek przeciwny.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowy uznał też wniosek, który Sąd I instancji wyprowadził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w odniesieniu do kwestii charakteru przewlekłości postępowania. Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż analiza sposobu prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego uzasadniała stwierdzenie przez Sąd I instancji, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się takie działanie lub zaniechanie organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy, zwłaszcza te które nie mają uzasadnienia w konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. O rażącym naruszeniu prawa w odniesieniu do przewlekłości postępowania w judykaturze mówi się w sytuacji, gdy przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest znaczne, niezaprzeczalne i ma swoje źródło w podejmowaniu przez organ czynności, które dla rozstrzygnięcia sprawy pozbawione są znaczenia.

Kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie nosi, jak trafnie przyjął ten Sąd, znamiona postępowania przewlekłego w stopniu rażącym, a rażący charakter stwierdzonej przewlekłości wynika z faktu znacznego przekroczenia terminu z art. 209 ust. 2 P.o.ś. wynikającego z opieszałego podejmowania przez organ czynności procesowych w tym postępowaniu. Biorąc pod uwagę akcentowane przez Sąd I instancji długie okresy pomiędzy poszczególnymi czynnościami, jak również to, że dokonana przez Sąd I instancji ocena jakości działań organu obejmowała ustalenie, iż większość pytań i uwag organu nie dotyczyła braków wniosku, w związku z czym Sąd trafnie stwierdził, że organ nie powinien wydłużać postępowania o okres potrzebny na wyjaśnienie tych wątpliwości, a ponadto również postawę Spółki, która podjęła rzetelną współpracę z organem, nie przyczyniając się do przewlekłości postępowania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przypisana działaniom organu cecha oczywistego i rażącego naruszenia zasady szybkości i sprawności postępowania jest prawidłowa.

Konsekwencją potwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska Sądu I instancji o prowadzeniu przez organ postępowania w sposób przewlekły oraz noszący znamiona rażącego naruszenia prawa jest uznanie, że zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez nałożenie przez Sąd na organ sankcji pieniężnych (pkt 4 i 5 zaskarżonego wyroku) nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej. Skarżący organ nie kwestionuje wysokości grzywny oraz zasądzonej na rzecz [...] sumy pieniężnej, podważa jedynie istnienie podstaw do ich nałożenia. Stanowisko organu, iż nałożenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest w tej sprawie zasadne z uwagi na brak potrzeby zdyscyplinowania organu w związku z wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego nie zasługuje jednakże na akceptację. Stan zakończenia sprawy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie sankcji pieniężnych z art. 149 § 2 p.p.s.a., gdyż powołany przepis możliwość taką łączy m.in. ze stwierdzeniem przez Sąd, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. uznaje się ponadto się brak stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, nie można zgodzić ze skarżącym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku daje podstawy do stwierdzenia, że jest dotknięte takimi właśnie kwalifikowanymi wadami.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 i 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1), art. 184 p.p.s.a. (pkt 2) oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. (punkt 3).