Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., II SA/Bd 547/20, w sprawie ze skargi S. B. i S. B. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 26 września 2019 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; w punkcie pierwszym, stwierdził nieważność § 6 ust. 2 pkt 1 lit. a i d oraz § 7 pkt 1, 6, 7, 8 i 9 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych: [...],[...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...]; w punkcie drugim, oddalił skargę w pozostałym zakresie; w punkcie trzecim, zasądził od Rady Miejskiej w K. na rzecz skarżących S. B. i S. B. zwrot kosztów postępowania; zaś w punkcie czwartym, zasądził od Rady Miejskiej w K. na rzecz skarżących S. B. i S. B. solidarnie zwrot kosztów zastępstwa procesowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 10 kwietnia 2020 r. S. B. i S. B. wnieśli do WSA w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 26 września 2019 r. Nr XIII/117/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w północnej części wsi [...], gmina K. W skardze wskazali, że uchwałę tę kwestionują w całości, a w szczególności w części dotyczącej ich nieruchomości, tj. działki nr [...],[...],[...] obr. ew. [...], w zakresie ustaleń ogólnych dotyczących przeznaczenia terenu (§ 6 ust. 2 pkt 1 lit. a, d – wydzielenie terenów rolnych R od terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową RM/RU) oraz w zakresie ustaleń szczegółowych dotyczących terenów zabudowy zagrodowej (RM/RU) zawartych w § 7 pkt 1, 6, 7, 8 i 9 uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest częściowo zasadna.
Oceniając zaskarżoną uchwałę zgodnie kryteriami wynikającymi z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U.2017.1073; dalej u.p.z.p.), Sąd stwierdził, że organ stanowiący gminy dopuścił się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z nadużyciem władztwa planistycznego skutkującego ograniczeniem przysługującego skarżącym prawa własności ww. nieruchomości, bez wskazania okoliczności uzasadniających wprowadzenie ograniczeń w możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących. Zasadność wprowadzenia powyższych zapisów, w szczególności zaś zakazu realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie została przez organ planistyczny przekonująco wykazana. Motywów, jakimi kierowała się Rada przy wprowadzaniu tego zakazu nie sposób doszukać się w lakonicznym uzasadnieniu do uchwały.
Pomimo, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w uzasadnieniu stanowiącym obligatoryjny element projektu planu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4, w niniejszej sprawie brak konkretnych wyjaśnień w tym zakresie, w szczególności co do sposobu realizacji wymogu wynikającego z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Według tego przepisu, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały ogranicza się w tym zakresie w zasadzie do stwierdzenia, że sposób realizacji tego obowiązku sprowadzał się do rozpatrzenia wniosków osób prywatnych zgłaszanych w toku procedury planistycznej.
W ocenie Sądu, uzasadnienie uchwały nie spełnia w pełni wskazanych wyżej ustawowych kryteriów, przez co uniemożliwia przeprowadzenie prawidłowej kontroli sądowej. Sąd podniósł, że działka nr [...], na której skarżący planowali budowę chlewni wraz z infrastrukturą towarzyszącą znalazła się w całości w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 9RM/RU. W obszarze tym znalazły się również części należących do skarżących działek [...] i [...]. Jak trafnie, zdaniem Sądu, zwrócił uwagę skarżący, Rada Gminy w przedmiotowym planie wprowadziła dla obszaru oznaczonego symbolem RM/RU szereg ograniczeń w zakresie zagospodarowania terenu, niewynikających ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. W zakwestionowanym § 7 pkt 1 uchwały, przewidziano ograniczenie w wysokości zabudowy – do dwóch kondygnacji nadziemnych oraz maksymalnie 9,5 m. Zgodnie zaś ze studium ograniczenia powyższe dotyczyły zabudowy mieszkaniowej, a dla zabudowy gospodarczej przewidziano wysokości do 2 kondygnacji i do 11 m z możliwością realizacji w uzasadnionych wypadkach wyższych budynków.
Również w zakresie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni budowlanej (§ 7 pkt 6 uchwały), stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki (§ 7 pkt 7), wskaźnika intensywności zabudowy (§ 7 pkt 8) wprowadzono ograniczenia nie wynikające ze studium. W § 7 pkt 9 uchwały przewidziano zakaz realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe stanowi dla skarżących ograniczenie uniemożliwiające realizację planowanej inwestycji, co do której w sierpniu 2017 r. wystąpili oni o ustalenie środowiskowych uwarunkowań. Organ w toku postępowania planistycznego nie uzasadnił w sposób przekonujący wprowadzenia powyższych regulacji w stosunku do ściśle wydzielonego obszaru położonego na terenie wsi [...].
Nie można bowiem uznać, że wystarczającym jest samo powołanie się przez organ na wynikające z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. kompetencje do ustalania przeznaczenia terenu. Jak trafnie, zdaniem Sądu, wskazują skarżący, w toku procedury planistycznej nie ujawniona została żadna analiza wykazująca zasadność wprowadzenia na obszarach oznaczonych symbolami RM/RU zakazu realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ani też wprowadzania pozostałych zakwestionowanych przez skarżących ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.
W świetle powyższych okoliczności twierdzenia skargi co do wadliwości § 6 ust. 2 pkt 1 lit a i d oraz § 7 pkt 1, 6, 7, 8 i 9 są, zdaniem Sądu, w pełni zasadne. Prowadzą one bowiem do ograniczenia i to w istotnym wymiarze sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżących, bez jednoczesnego wykazania zasadności wprowadzenia takich rozwiązań.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie zaskarżonej części (pkt 1, 3 i 4 wyroku) i w tym zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w wyżej wymienionej części, rozpoznanie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym postępowania kasacyjnego i kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w sprawie w sposób istotny naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego z uwagi na rzekomy brak odpowiedniego uzasadnienia, podczas gdy organ na każdym etapie planowania aktu, w tym przy jego sporządzaniu, również w ramach rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu MPZP (np. pkt 4 i 6 w tabeli w treści planu) uzasadniał motywy poszczególnych zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, w tym ograniczenie DJP budynków inwentarskich. Organ wyważył interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie zagospodarowania;
- - art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2, art. 1 ust 3, art. 1 ust 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w uzasadnieniu planu zabrakło obowiązkowych jego elementów, podczas gdy uzasadnienie to spełnia wymogi ustawowe i zawiera wszelkie prawem przewidziane elementy;
- - art. 6 ust. 1 i ust 2 w zw. z art 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miejska w K. naruszyła zasadę proporcjonalności wskutek niezachowania odpowiedniej proporcji między założonym celem (ochrona zdrowia, życia mieszkańców oraz ochroną środowiska) a dobranym środkiem (zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) i w konsekwencji błędne uznanie, że podmiot skarżący utracił możliwość dalszych inwestycji na nieruchomościach, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały w części, podczas gdy w sprawie warunkiem miarodajnym, koniecznym i uzasadnionym interesem publicznym było ustanowienie przedmiotowego zakazu z uwagi na zagospodarowanie i przeznaczenie nieruchomości sąsiednich, a także ład przestrzenny terenu MPZP i całej Gminy, a samo ograniczenie w sposobie władania działkami stanowi tylko i wyłącznie niewielki wycinek prawa własności w postaci możliwości budowy chlewni do wartości 40 DJP z zachowaniem wszelkich innych atrybutów władztwa nad rzeczą przy jednoczesnym zagwarantowaniu ochrony środowiska, zdrowia i życia mieszkańców, bowiem Rada Gminy dokonała jedynie parametryzacji wykorzystania przestrzeni na cele rolnicze bez zmiany zasadniczego celu/funkcji tego terenu;
- - art. 9 ust. 4 w zw. z art 20 ust 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż ustalenia miejscowego planu są sprzeczne ze studium, a w konsekwencji uznaniu, iż ograniczenia zawarte w planie są bezpodstawne, podczas gdy plan nie narusza ustaleń studium, wręcz przeciwnie – jego ustalenia mieszczą się w całej rozciągłości w zapisach studium;
- 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wobec uwzględnienia skargi w zakresie § 6 ust 2 pkt 1 lit. a i d oraz § 7 pkt 1, 6, 7, 8 i 9 w części dotyczącej działek nr [...],[...] i [...] bez wcześniejszej analizy, w konsekwencji błędnych ustaleń faktycznych, podczas gdy skarga powinna być na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona;
- - art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 20 ust 1 u.p.z.p. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego, w szczególności w zakresie przyjęcia, że w sprawie nie doszło do uzasadnienia ograniczenia własności w planie, podczas gdy uzasadnienie takowe plan i inne dokumenty posiadają; błędne ustalenie stanu faktycznego wynikało z braku analizy dokumentów istniejących oraz braku wezwania organu do przedstawienia opinii oddziaływania na środowisko i analizy zasadności MPZP;
- - art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wobec uwzględnienia skargi w zakresie § 6 ust 2 pkt 1 lit. a i d oraz § 7 pkt 1, 6, 7, 8 i 9 zaskarżonej uchwały, w związku z czym plan utracił elementy niezbędne wynikające z ustawy, tj. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy itp.;
- - art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającego wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie, na jakiej podstawie Sąd I instancji dokonał ustaleń, iż przyjęcie uchwały nie zostało poprzedzone wyważeniem przez organy Gminy interesów zainteresowanych stron, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia organowi polemikę z ustaleniami Sądu I Instancji zawartymi w uzasadnieniu wyroku niewyjaśniającymi podstaw ustaleń dokonywanych przez Sąd I instancji, a także uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku;
- - art. 133 § 1 p.p.s.a. orzekając w sprawie mimo braku kompletnych dokumentów, przez co źle ustalił stan faktyczny i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący w I instancji, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były w pełni trafne.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wobec uwzględnienia skargi w zakresie § 6 ust 2 pkt 1 lit. a i d oraz § 7 pkt 1, 6, 7, 8 i 9 zaskarżonej uchwały, w związku z czym plan utracił elementy niezbędne wynikające z ustawy, tj. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy itp.
Zauważyć należy, że zaskarżony wyrok odnosi się tylko do wyraźnie wskazanych działek, a nie do całego planu – powyższe elementy nie zostały więc usunięte z planu, a jedynie nie dotyczą one trzech konkretnych działek o numerach [...],[...] i [...].
Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie NSA, do naruszenia tego unormowania mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie (por. np. wyrok NSA z 17.11.2021r., II OSK 3442/18, LEX nr 3309236).
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić trzeba, że uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi i stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku, chociaż nie przesądza to o jego prawidłowości. Co do zasady WSA dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak zgodzić się trzeba ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd ten nie odniósł się należycie do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.
Usprawiedliwione podstawy mają bowiem zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1 i ust 2 w zw. z art 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 9 ust. 4 w zw. z art 20 ust 1 u.p.z.p.
Zauważyć należy, że WSA nie rozważył należycie, czy w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy Rada Miejska w K. naruszyła zasadę proporcjonalności wskutek niezachowania odpowiedniej proporcji między założonym celem (ochrona zdrowia, życia mieszkańców oraz ochrona środowiska) a dobranym środkiem (zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) oraz czy skarżący faktycznie utracili możliwość dalszych inwestycji na stanowiących ich własność nieruchomościach. Jeżeli bowiem na tych nieruchomościach istnieje możliwość budowy chlewni do wartości 40 DJP, to nie jest to pozbawienie skarżących możliwości budowy chlewni i może to stanowić jedynie – jak to ujęła skarżąca kasacyjnie Gmina – parametryzację wykorzystania przestrzeni na cele rolnicze bez zmiany zasadniczego celu/funkcji tego terenu. Kwestia ta nie została jednak wystarczająco rozważona przez Sąd I instancji.
Wątpliwości też budzi uznanie, że zaskarżona uchwała w zakresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem jest sprzeczna ze studium. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA, wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium. Zawężenie w planie miejscowym podanych w studium do określonego poziomu wielkości nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że w tym zakresie plan miejscowy narusza studium (por. np. wyroki NSA z 1.10.2021r., II OSK 3083/19, LEX nr 3242011; z 18.12.2019r., II OSK 335/18).
Wobec braku prawidłowego rozważenia powyższych kwestii, ocena zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej byłaby przedwczesna. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji winien uwzględnić przedstawione wyżej wskazania i uwagi oraz należycie rozważyć i ocenić wszystkie mogące mieć wpływ na wynik sprawy okoliczności.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Z uwagi na fakt, że do uchylenia zaskarżonego wyroku doszło z przyczyn niezależnych od skarżących w I instancji, gdyż podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej było nienależyte rozważenie przez Sąd I instancji wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii, uznać należy, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od skarżących w I instancji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z tego względu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.