Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Kr 742/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyniku rozpoznania skargi [...] sp. z o.o. w K. oraz [...] sp. z o.o. w W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w ramach wszczętego na wniosek Klasztoru [...] (Klasztor [...]) w K. postępowania stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa dachu w budynku frontowym oraz przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne, z garażem podziemnym, na terenie działki nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K.".
Wskazany wyżej wyrok zapadł wskutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2113/13 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. II SA/Kr 1659/12 i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Przyjmując, że skarga kasacyjna Klasztoru [...] zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony uznał, że oceniając niezgodność planowanej inwestycji z przepisami Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U z 1998 r. Nr 51, poz. 318) organy administracji kierowały się jedynie kwestią budowy tarasu. Tymczasem, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nadzoru wskazał na konieczność dokonania merytorycznej oceny, czy charakter przyszłej zabudowy, jej parametry, a w szczególności wysokość planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie będzie stanowić faktycznego naruszenia ochrony miejsca kultu religijnego zagwarantowanego na mocy art. 8 w zw. z art. 5 Konkordatu.
Pomimo, że Sąd I instancji niewadliwie ustalił, że wysokość budynku frontowego nie ulegnie zmianie w stosunku do stanu istniejącego (planuje się przebudowę dachu poprzez zmianę jego kształtu), zaś zasadnicze zmiany dotyczyć będą budynku oficyny (budynek podlegać będzie nadbudowie o dwie kondygnacje i jego wysokość wyniesie ok. 16-16,5 m nad poziom terenu i będzie wyższa o ok. 3 – 3,5 m od stanu istniejącego), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie tego aspektu sprawy w żaden sposób nie objął swoją oceną. Powyższe czyniło zasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., co oznaczało, że ocena Sądu I instancji, iż kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może naruszać ochrony kultu religijnego została wyrażona co najmniej przedwcześnie. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę na to, że w kontrolowanym postępowaniu Sąd nie ustalił, czy kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza w sposób kwalifikowany art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 89, poz. 415).
Powyższa ocena powinna odnosić się do tego, czy niewskazanie w decyzji z dnia 30 kwietnia 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. przepisów Konkordatu jako przepisów szczególnych, jak też wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich nie stanowiło kwalifikowanego naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 cyt. ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd powinien wziąć pod uwagę, jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.
Nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku niejasnej treści przepisu oraz występujących w związku z tym rozbieżności interpretacyjnych. Mając na uwadze tę kwestię, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zadaniem Sądu I instancji będzie zatem ocena, czy zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 i 8 Konkordatu oraz czy treść tych ostatnich przepisów, które w niniejszej sprawie powinny być przez organy administracji wskazane jako przepisy szczególne, jest jasna w swej treści i niewymagająca skomplikowanej wykładni, a przez to, czy ewentualne naruszenie tych przepisów mogło być ocenione jako naruszenie rażące.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Kr 742/15 złożył Klasztor [...] w K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie – uchylenie wyroku i oddalenie skargi.
Zaskarżonemu wyrokowi strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez bezzasadne uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do oddalenia skargi, co odpowiada również tym samym zarzutowi naruszenia art. 151 p.p.s.a., który błędnie nie został przez Sąd zastosowany, mimo że kontrolowana decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja były niewadliwe i prawidłowa kontrola powinna była doprowadzić Sąd do wniosku, iż zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy,
- 2. art. 190 w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2113/13 oraz oceny prawnej (zaleceń) NSA co do kierunków ponownego zbadania sprawy, i ponowne nierozpoznanie istoty sprawy, polegające na:
(a) niedokonaniu wszechstronnej oceny, czy w toku wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie doszło do rażącego naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 i 8 Konkordatu, podczas gdy uchylając wcześniejszy wyrok, NSA wyraźnie zobowiązał do dokonania takiej oceny;
(b) oparciu oceny dotyczącej rażącego naruszenia art. 42 ust 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 i 8 Konkordatu na argumentacji fragmentarycznej, a ponadto w przeważającej części nieadekwatnej do okoliczności sprawy;
(c) zaniechaniu zbadania wpływu podwyższenia oficyny o 3,5 metra na prawa osób trzecich (Klasztoru), i możliwe naruszenie art. 5 i art. 8 Konkordatu jako przepisów szczególnych i zastąpienie rzeczywistej oceny w tym zakresie arbitralną opinią, jakoby sam fakt, że oficyna ta już wcześniej była najwyższa w okolicy ubezskuteczniał zarzuty Klasztoru związane z dalszą jej nadbudową;
(d) zaniechaniu zbadania, czy konkretne wskazane przez NSA przepisy tj. art. 5 i art. 8 Konkordatu są przepisami jasnymi i niewymagającymi skomplikowanej wykładni, i zastąpieniu oceny w tym zakresie rozważaniami dotyczącymi Konkordatu w całości, co nie przekłada się na oceną jasności poszczególnych jego przepisów;
(e) powtórzeniu wcześniejszej argumentacji odnośnie do niemożności naruszenia przepisów szczególnych oraz interesów osób trzecich w decyzji ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy NSA nie wyłączył takiej możliwości, co potwierdzają zalecenia co do ponownego rozpoznania sprawy, w których NSA nakazał zbadanie, czy wskazane braki spornej decyzji nie mogą świadczyć o rażącym naruszeniu prawa;
(f) sformułowaniu uzasadnienia wyroku w sposób ogólnikowy, i bez rzeczywistego rozważenia kwestii, które Sąd I instancji miał obowiązek zbadać zgodnie z wyrokiem NSA, podczas gdy jedynie wyczerpujące rozważenie wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności zastosowanie się do zaleceń NSA otwierało możliwość wydania niewadliwego orzeczenia (pozorne i nieadekwatne uzasadnienie czyni ocenę zawartą w zaskarżonym wyroku przedwczesną, a dodatkowo utrudnia jego dalszą kontrolę kasacyjną);
(g) zaniechaniu wyczerpującego zbadania i rozważenia okoliczności wskazanych w wyroku NSA, a tym samym ponownie jedynie częściowe rozstrzygniecie sprawy, wbrew obowiązkowi z art. 134 § 1 p.p.s.a.
3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. (w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) poprzez bezzasadne uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, podczas gdy przedmiotowe decyzje nie naruszają art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co powinno było skutkować oddaleniem skargi.
Przedmiotowe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ocena wyrażona przez NSA obligowała Sąd I instancji do szczegółowego i wyczerpującego rozważenia kwestii wskazanych w wyroku z 14 kwietnia 2015 r. (w tym zwłaszcza tego, czy nie doszło do rażącego naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 3 i 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 i 8 Konkordatu), i dopiero po takim wszechstronnym ich rozważeniu Sąd był uprawniony do ostatecznego rozważenia prawidłowości decyzji SKO stwierdzających nieważność decyzji o warunkach zabudowy. Jedynie deklarowane, nie zaś rzeczywiste zbadanie ww. istotnych okoliczności jest zatem równoznaczne z niezastosowaniem się do wskazań NSA, a fragmentaryczność, arbitralność, czy nieadekwatność rozważań Sądu przesądziła o przedwczesnym dokonaniu oceny o wadliwości decyzji SKO i ich ponownym uchyleniu, podczas gdy wyczerpujące zbadanie sprawy zgodnie z zaleceniami NSA doprowadziłoby do wydania odmiennego rozstrzygnięcia, tj. do oddalenia skargi.
Zaniechanie rzeczywistego wypełnienia zaleceń NSA oznacza, że okoliczności uznane przez ten Sąd za istotne de facto nie zostały zbadane i zostały pominięte, co świadczy o wadliwości wyroku z 15 grudnia 2015 r.
- 4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 42 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 i art. 8 ust. 1 i 3 Konkordatu poprzez ich błędną wykładnię, tj. poprzez:
(a) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że przepis ten pozwala na niestwierdzenie nieważności decyzji, mimo iż zawiera ona widoczne "na pierwszy rzut oka" braki w obligatoryjnych elementach, przewidzianych przepisami materialnymi, podczas gdy taka sytuacja obliguje organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności takiej oczywiście niekompletnej decyzji (b) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na uznaniu, że naruszenie umowy międzynarodowej jaką jest Konkordat nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż zawiera on normy programowe "nie z zakresu zagospodarowania przestrzennego", podczas gdy podstawą stwierdzenia nieważności może być naruszenie zarówno przepisów materialnych, procesowych jak i ustrojowych, i ani art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani żaden przepis prawa nie ogranicza zakresu stosowania tej instytucji wyłącznie do szczegółowych przepisów ustawowych;
(c) błędną wykładnię art. 42 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na przyjęciu, że nieokreślenie w decyzji o warunkach zabudowy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oznacza, że te warunki i wymagania były badane, lecz nie zostały uznane za istotne, podczas gdy milczenie decyzji w przedmiotowym zakresie oznacza, że decyzja ta nie zawiera elementów, które powinna zawierać zgodnie z art. 42 ust 1 pkt 3 i pkt 5 tej ustawy;
(d) błędną wykładnię art. 5 i art. 8 ust 1 i 3 Konkordatu, polegającą na przyjęciu, że przepisy te są skomplikowane i wymagają interpretacji, podczas gdy z tych przepisów wynika w sposób jasny i klarowny obowiązek zapewnienia przez wszystkie organy Państwa, wolności sprawowania kultu i nienaruszalności miejsca jego sprawowania, a tym samym podejmowania przez organv Państwa zgodnych z prawem i adekwatnych do konkretnej sytuacji działań w celu możliwie najpełniejszego jego wypełnienia;
(e) błędną wykładnię art 42 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 5 i art. 8 ust. 1 i 3 Konkordatu, polegającą na przyjęciu, że nie ma prawnej możliwości określenia warunków zabudowy w sposób umożliwiający zapewnienie poszanowania ww. przepisów Konkordatu jako przepisów szczególnych, i określenie wymagań dotyczących ochrony interesów Klasztoru jako osoby trzeciej, podczas gdy brak było przeszkód do wskazania w decyzji, że ze względu na przepisy szczególne (Konkordat) inwestycja nie może dawać możliwości wglądu na wewnętrzny dziedziniec Klasztoru.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący Klasztor przedstawił argumenty na poparcie postawionych Sądowi I instancji zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.
W pierwszym rzędzie wskazać należy, że nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a jednocześnie sformułowane przez Sąd I instancji stanowisko odnoszące się do ocenianej zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w pełni koresponduje z wykładnią prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2113/13, którą Sąd ten był ściśle związany na podstawie art. 190 p.p.s.a.
W zakresie określonym wskazanymi podstawami skargi kasacyjnej odnoszącymi się do związania Sądu I instancji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadność zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. może być rozważana wyłącznie przez pryzmat określenia, czy Sąd I instancji nie wyraził ocen prawnych jawnie sprzecznych ze stanowiskiem interpretacyjnym zamieszczonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, bądź też, czy zastosował się do wskazań, które nakazywały kontrolę legalności zaskarżonego aktu oprzeć na określonym sposobie jego oceny. W tym zaś zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną nie stwierdził uchybień szczegółowo wymienionych w jej podstawach.
Należy przypomnieć, że uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. II SA/Kr 1659/12, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Sąd I instancji do oceny, czy ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji rażąco naruszało art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 i 8 Konkordatu i Sąd z tego wymagania wywiązał się, obszernie wyjaśniając kwestię zastosowania powyższych przepisów w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dokonana analiza miała charakter wszechstronny i nie można zgodzić się z poglądem, że odwoływała się do argumentacji nieadekwatnej z punktu widzenia stanu faktycznego sprawy, nawet jeżeli część argumentów (m.in. dotyczące budowy parkingu, realizacji przez inwestycję nieuciążliwej funkcji mieszkaniowej oraz wskazywania na dotychczasową wysokość budynku) mogła mieć charakter co najwyżej uzupełniający.
Zgodnie z nałożonym na Sąd wymaganiem w wyroku zawarta została analiza przepisów Konkordatu (art. 5 i art. 8), mająca na celu określenie ich charakteru, w oparciu o którą mógłby zostać wyprowadzony wniosek odnośnie do możliwości naruszenia tychże przepisów w sposób rażący, zgodnie z przywołanymi w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r. kryteriami odnoszonymi do wady kwalifikowanej decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Okoliczność, że wyrażony przez Sąd w tym zakresie pogląd został uzupełniony twierdzeniami ogólnymi dotyczącymi wskazanej umowy międzynarodowej, nie zmienia tego, że stanowisko Sądu I instancji w zrozumiały sposób pozwala ocenić, w jakim zakresie gwarancje wynikające z art. 5 i art. 8 Konkordatu mogły wpływać na legalność ustalenia warunków zabudowy, w szczególności nadbudowy budynku oficyny i dlaczego w kontrolowanym przypadku nie można mówić o niedopuszczalnej ingerencji w klauzurowy charakter zgromadzenia sprawującego kult religijny w sąsiedztwie inwestycji.
Zakwestionowanie zasadności tego stanowiska nie może się opierać na przypisaniu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenia art. 190 w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym wcześniej wyroku z 14 kwietnia 2015 r. nie ustalił wiążącego znaczenia wskazanych wyżej przepisów Konkordatu, co nakazywałoby te ustalenia traktować jako motywy prawne, którymi Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien się ściśle kierować. Przepisu art. 190 p.p.s.a. nie narusza wreszcie stwierdzenie Sądu, że kwestionowanym decyzjom nie można przypisać rażącego naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, gdy stwierdzenie to zostało szczegółowo uzasadnione, a jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny kwestię niewskazania w decyzjach z dnia [...] listopada 2007 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2007 r. przepisów szczególnych i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich jako podstawy stwierdzenia ich nieważności jako rażąco naruszających prawo pozostawił otwartą, co oznacza, że poprawność wniosków rozstrzygających to zagadnienie wysuniętych przez Sąd I instancji nie może podlegać rozważeniu przez pryzmat związania tego Sądu wykładnią prawa wynikającą z art. 190 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok uchylający decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz z dnia [...] lutego 2012 r. nie zapadł z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 i art. 8 ust. 1 i 3 Konkordatu. W pierwszym rzędzie, nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli się uwzględni, że sposób rozumienia przesłanki odnoszonej do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa został przedstawiony w treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2015 r. i dokonywane w tym zakresie w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji ustalenia interpretacyjne w pełni wykładnię tę respektowały. Argumentacja skargi kasacyjnej nie może zostać zaaprobowana, jeżeli pogląd w niej zaprezentowany odnośnie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odwołuje się wniosków sprzecznych z zapatrywaniem wyrażonym w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ocena ta wynika z uznania, że nie każda wadliwość decyzji administracyjnej, także taka, która jest widoczna, jak to ujmuje strona skarżąca, "na pierwszy rzut oka" uzasadnia przyjęcie kwalifikowanego naruszenia prawa. Zasadnicze znaczenie obok oczywistości naruszenia ma bowiem również charakter przepisu oraz – analizowane łącznie - skutki, jakie wywołuje niezgodne z prawem działanie organu administracji publicznej. Wniosek ten w pełni należy odnieść do naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. oraz Prezydenta Miasta Krakowa art. 42 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem powyższa wadliwość, jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, nie stanowiła naruszenia prawa w postaci kwalifikowanej (rażącej).
Do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa niewystarczające jest ustalenie, że przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w K. organy nie wzięły pod uwagę przepisów szczególnych, jeżeli temu ustaleniu nie towarzyszyło jednoznaczne określenie, jakie skutki wywarło powyższe zaniechanie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ nadzoru odwołał się przy tym do "pominięcia" postanowień Konkordatu jako umowy międzynarodowej, nie precyzując jednakże jak wskazane pominięcie należy rozumieć, gdyż w treści decyzji brak jest jednoznacznego przesądzenia tego, czy wadliwością kwalifikowaną pozostaje wyłącznie niepoddanie analizie postanowień Konkordatu, czy też pominięcie wynikało z konieczności wprowadzenia w spornych decyzjach określonych ograniczeń w warunkach zabudowy działki nr [...] Niewystarczające jest w tym zakresie stwierdzenie, że planowana inwestycja, jako "wkraczająca w zastany układ urbanistyczno-architektoniczny", powinna dopasować się do zlokalizowanego w jej sąsiedztwie miejsca sprawowania kultu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie podważył prawidłowość powyższego stanowiska, mając na uwadze, że istotność stwierdzonego przez siebie naruszenia organ nadzoru – całkowicie mylnie - odniósł wyłącznie do realizacji tarasu umożliwiającego "obserwowanie" życia klasztornego (s. 9 decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r.). W decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2113/13, organ nadzoru odwołał się wprawdzie do braku przeprowadzenia w kwestionowanych decyzjach oceny tego, czy charakter przyszłej zabudowy, jej parametry, w szczególności jej wysokość nie będą stanowić naruszenia ochrony przyznanej miejscu sprawowania kultu na mocy art. 8 ust. 3 Konkordatu, niemniej naruszenie klauzury papieskiej organ nadzoru uzasadnił przyznaniem przez inwestora w piśmie z dnia 30 września 2011 r., że z tarasu nadbudowanego budynku oficyny mógłby zostać umożliwiony widok na część krużganków Klasztoru, co zdaniem organu podważa prawidłowość badanych decyzji (s. 13 decyzji).
Wbrew odmiennemu poglądowi strony wnoszącej skargę kasacyjną, podstawą przyjętej przez organ nadzoru wadliwości ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji była tym samym ocena rozwiązań projektowych, które nie wynikały z podważanych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz Prezydenta Miasta Krakowa. Analiza zarzutów postawionych Sądowi I instancji nie może nie mieć na uwadze treści odnośnych stwierdzeń organu zamieszczonych w uzasadnieniu decyzji objętej skargą, toteż Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny miał wszelkie podstawy, by uchylić obie kontrolowane decyzje, jeżeli niewątpliwym pozostaje, iż ocena wpływu nadbudowy oficyny na wolność sprawowania kultu i nienaruszalność terenu Klasztoru [...] została w postępowaniu nieważnościowym przeprowadzona w sposób błędny. Niewystarczające jest stwierdzenie, że zakwestionowane przez organ nadzoru decyzje naruszały art. 42 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli ocena wskazująca, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu spowodowało pojawienie się możliwości oglądania wewnętrznego terenu klasztoru, który był dotąd niedostępny dla osób trzecich, nie może być traktowana jako adekwatna w odniesieniu tak do przedmiotu rozstrzygnięcia, jak i charakteru prawnego spornej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 5 i art. 8 ust. 1 i 3 Konkordatu. Należy przypomnieć, że stosownie do art. 5 Konkordatu, przestrzegając prawa do wolności religijnej, Państwo zapewnia Kościołowi Katolickiemu, bez względu na obrządek, swobodne i publiczne pełnienie jego misji, łącznie z wykonywaniem jurysdykcji oraz zarządzaniem i administrowaniem jego sprawami na podstawie prawa kanonicznego. W myśl natomiast art. 8 ust. 1 Konkordatu Rzeczpospolita Polska zapewnia Kościołowi Katolickiemu wolność sprawowania kultu zgodnie z artykułem 5. Ustęp 3 wskazanego przepisu określa dodatkowo, że miejscom przeznaczonym przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu i grzebania zmarłych Państwo gwarantuje w tym celu nienaruszalność. Z ważnych powodów i za zgodą kompetentnej władzy kościelnej można przeznaczyć te miejsca na inny użytek [...].
Kościołowi katolickiemu w ramach prawa do posiadania świątyń i innych miejsc sprawowania kultu przysługuje uprawnienie do uznania nienaruszalności tychże miejsc. "Nienaruszalność" miejsc przeznaczonych przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu i grzebania zmarłych w znaczeniu ujętym w art. 8 ust. 3 Konkordatu w piśmiennictwie zasadniczo rozumie się jako równoważne zakazowi przeznaczenia tych miejsc na inne cele aniżeli sprawowanie kultu lub grzebanie zmarłych (por. J. Krukowski, Polskie prawo wyznaniowe, Warszawa 2005, s. 131). Wydaje się, że zasadna jest również szersza wykładnia tego terminu odnosząca się do traktowania jako zakazane tych wszystkich działań, które mogą być uważane za stanowiące przeszkodę do swobodnego wykonywania aktów kultu religijnego. W tym znaczeniu art. 8 ust. 3 Konkordatu mógłby stanowić kryterium prawne oceny dopuszczalności lokalizacji zabudowy sąsiadującej z miejscem sprawowania kultu publicznego, gdyby jej charakter uniemożliwiał dalsze sprawowanie kultu w jego dotychczasowym miejscu lub jej uciążliwość była na tyle znacząca, że naruszałaby w sposób istotny prawo do niezakłóconego praktykowania kultu.
Poddając analizie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie można przyjąć, by stanowisko interpretacyjne Sądu I instancji w przywołanym zakresie było sprzeczne z wyżej przedstawionym. Wskazanie przez Sąd na ogólny charakter zakazu określonego w art. 8 ust. 3 Konkordatu i zaakcentowanie trudności, jakie zastosowanie ww. przepisu może wywoływać w sprawie dotyczącej zagospodarowania przestrzennego było uzasadnione, mając na uwadze, że prowadzone przez Sąd rozważania dotyczyły kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, przez co zasadnicze znaczenie należało przypisać praktycznym problemom, jakie ustalenie znaczenia norm Konkordatu mogło w tym konkretnym przypadku wywoływać. Tym bardziej, jeżeli Sąd zasadnie zwrócił uwagę na konieczność rozważenia, na którym etapie procesu inwestycyjnego treść normatywna art. 8 ust. 3 Konkordatu powinna znajdować swój praktyczny wyraz, co w pełni korespondowało z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zastrzegł, że nakładanie na inwestora na etapie ustalania warunków zabudowy określonych obowiązków ograniczających kształt rozwiązań architektonicznych z uwagi na potrzebę niedoprowadzenia do sprzeczności z zadaniami Państwa wynikającymi z postanowień Konkordatu powinno dotyczących sytuacji wyjątkowych.
Okoliczność, że w treści kwestionowanych decyzji organy nie odwołały się do art. 8 ust. 3 Konkordatu nie oznacza, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, że wskazany przepis Konkordatu został pominięty i nie mógł kształtować warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale było wynikiem uznania, że projektowana inwestycja na ocenianym etapie jej realizacji oraz we wnioskowanej postaci nie zagrażała klauzurowemu charakterowi zabudowy sąsiedniej. W pełni podzielić należy stanowisko Sądu I instancji w zakresie, w jakim wskazuje ono, że przepis art. 8 ust. 1 i 3 Konkordatu przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] nie mógł być traktowany jako przepis szczególny, który kreowałby w badanym przypadku określone ograniczenia względem spornej inwestycji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określa jedynie w ogólnym zakresie jaka inwestycja na danym terenie może zostać zrealizowana, nie przesądzając konkretnych rozwiązaniach technicznych przyszłego obiektu.
Z tej perspektywy inwestycja obejmująca swoim zakresem ustalenie warunków nadbudowy budynku oficyny nie mogła być traktowana jako mogąca prowadzić do naruszenia art. 8 ust. 3 Konkordatu, gdyż określenie w decyzji parametru wysokości projektowanej nadbudowy budynku oficyny nie stanowiło ingerencji w uprawnienia Klasztoru [...] do niezakłóconego sprawowania na terenie obiektów klasztornych kultu, nawet jeżeli miałby on być wykonywany w warunkach klauzury papieskiej. Tego rodzaju ingerencja mogłaby nastąpić w przypadku zatwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej rozwiązań projektowych, które czyniłyby praktykowanie życia kontemplacyjnego jako zasadniczego elementu praktykowanego kultu niemożliwym lub utrudnionym na terenie zabudowy klasztoru w stopniu pozwalającym przyjąć, że doszło do złamania zakazu nienaruszalności tego miejsca. Doprowadzić do wskazanego skutku na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogły kwestionowane decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz Prezydenta Miasta Krakowa, gdyż wyrażenie zgody na podwyższenie wysokości istniejącego budynku (o ok. 3 – 3,5 m od stanu istniejącego) samo w sobie nie przesądzało, że miejsce dotychczasowego sprawowania kultu na terenie Klasztoru [...] przestało być do tego celu odpowiednie. Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie do przyjęcia takiego wniosku w żaden sposób nie upoważniały.
Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo zauważa, że zawarte w formie aktu notarialnego porozumienie z dnia 30 października 2009 r., którego stroną była działająca w imieniu Klasztoru [...]jego przełożona, wskazywało na to, iż plany inwestycyjne dotyczące przebudowy dachu w budynku frontowym oraz przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku oficyny ul. [...] w K. nie były kwestionowane przez przedstawiciela Klasztoru pod warunkiem wprowadzenia takich rozwiązań, które nie będą umożliwiały widoku na dziedziniec wewnętrzny budynku Klasztoru z tarasu przebudowywanego budynku oficyny.
Niezależnie od podważanej skuteczności tego porozumienia, oświadczenie działającej w imieniu Klasztoru [...] jego przełożonej powinno być traktowane jako wyraz stwierdzenia przez kompetentną władzę kościelną, że ustalenie warunków zabudowy dla kwestionowanego zamierzenia inwestycyjnego przy ul. [...] nie ingeruje w sposób wykonywania kultu religijnego na terenie klasztornym, a przez nie stanowi naruszenia przywołanego wyżej postanowienia Konkordatu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nadzoru wadliwie wskazał, że powyższe porozumienie nie mogło stanowić przedmiotu oceny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. Wprawdzie organ trafnie podał, że merytoryczna ocena decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania, niemniej nie dostrzegł, że rozważenie przesłanek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obejmuje również ocenę skutków jakie kwestionowana decyzja wywarła, przy czym wyłącznie potwierdzenie, że skutki tej decyzji są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie umożliwia stwierdzenie nieważności decyzji.
Wymóg oceny tychże skutków nakazywał organowi nadzoru rozważenie przypisanego Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. oraz Prezydentowi Miasta Krakowa naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 8 ust. 3 Konkordatu również w kontekście złożonego oświadczenia, albowiem charakter wskazanej umowy międzynarodowej nakazywał uwzględnić treść stanowiska władzy kościelnej przy ocenie stwierdzenia, czy sporna inwestycja umożliwia sprawowanie kultu bez przeszkód. Zmiana nastawienia przedstawiciela Klasztoru do wskazanej kwestii, abstrahując od jej przyczyny, wprawdzie była dopuszczalna, niemniej wzgląd na pierwotne stanowisko niedostrzegające w projekcie przebudowy i podwyższenia wysokości istniejącego budynku oficyny zagrożenia dla sposobu sprawowania kultu w warunkach "spokoju od ingerencji osób postronnych" wskazane zagadnienie nakazywało ujmować co najmniej jako wysoce niejednoznaczne.
Wyrażone w zaskarżonym wyroku przesz Sąd I instancji stanowisko wskazujące, że kwestionowane warunki zabudowy nie zagrażają zachowaniu klauzury nie może być z tego względu traktowane jako arbitralne, skoro akceptacja takiego poglądu wynikała przede wszystkim z oświadczenia złożonego przez przełożoną Klasztoru [...]".
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wspomniany środek zaskarżenia podlegał zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.