Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 914/11 oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2011 r., ustalającą dla E. K. właścicielki działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] m², położonej w L. przy ulicy [...], jednorazową opłatę w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowa działka została objęta uchwałą Nr 825/XXXV/2005 Rady Miasta Lublin z dnia 17 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin część III (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 2, poz. 17 z dnia 9 stycznia 2006 r.). Przed uchwaleniem planu działka ta była niezabudowana, grunt nie był użytkowany i zgodnie z ewidencją gruntów stanowił rodzaj użytków rolnych klas SR II. Po uchwaleniu planu działka znalazła się na obszarze oznaczonym symbolem AGc - tereny aktywności gospodarczej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod różnego rodzaju działalność gospodarczą, zaplecza techniczne oraz bazy i składy materiałowe z wykluczeniem uciążliwości obiektów produkcyjnych, a także wszelkich obiektów kolidujących z sąsiedztwem terenów mieszkaniowych oraz w strefie polityki przestrzennej X3 (strefa lokalizacji wielkokubaturowych obiektów handlowo – usługowych) z symbolem Y3 – strefa podmiejska Y3, SOK 4a - strefa ochrony i kształtowania krajobrazu kulturowego historycznych obszarów osadniczych północnego odcinka doliny B.. Według planu działka ta położona jest ponadto w obszarze oznaczonym symbolem KDL-G przeznaczonym pod drogi gminne, lokalne.
Aktem notarialnym z dnia 15 maja 2008 r., rep. [...] E. K. zbyła opisaną na wstępie przedmiotową działkę na rzecz [...] Sp. z o.o. Zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie wspomnianego planu. Organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie opinii w sprawie wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu. Na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 20 września 2010 r. wyliczono wzrost wartości nieruchomości w kwocie [...] zł. Przy zastosowaniu 30% stawki opłaty planistycznej, ustalonej w powołanym planie miejscowym, jej wysokość ustalono na kwotę [...] zł.
W ocenie organu wątpliwości nie budzi prawidłowość operatu sporządzonego zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości uregulowanymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Odnosząc się do zarzutu odwołania, że plan wprowadza ograniczenie, zakazując inwestowania na działkach o powierzchni poniżej 5 ha, Kolegium stwierdziło, że strony zdawały sobie sprawę z braku możliwości inwestowania wobec zbyt małej powierzchni działki, zbywając nieruchomość nie jako grunt rolny, o czym świadczy cena transakcji.
Również nabywca nie traktował tego gruntu w tych kategoriach. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że także przed uchwaleniem planu działka podlegała ograniczeniom inwestycyjnym. Wynikały one z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) normującej zasady i tryb inwestowania w obszarach pozbawionych planu miejscowego.
Organ odwoławczy zaznaczył, że strony nie zadeklarowały poddania operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. K., podnosząc zarzuty naruszenia:
- - art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki uzasadniające stosowanie tego przepisu oraz wadliwą jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie w obrębie którego położona jest należąca do skarżącej nieruchomość, spowodował wzrost jej wartości;
- - przepisów postępowania art. 7 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 8 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła, że organy administracji nie wykazały, aby wzrost wartości nieruchomości pozostawał w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z uchwaleniem planu miejscowego. Ponadto skarżąca zakwestionowała poprawność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w tym wybór zastosowanych przez rzeczoznawcę metod wyceny nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wskazał, że w myśl zapisów Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcjonalnego Lubelskiego Zespołu Miejskiego, zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie Nr XV/91/86 z dnia 30 grudnia 1986 r. wraz ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie Nr L/500/93 z dnia 23 października 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 17, poz. 101) przedmiotowa działka o powierzchni [...] m2 położona była w obszarze oznaczonym symbolem "III D 2 R" - tereny upraw polowych i ogrodniczych o zróżnicowanej strukturze użytkowania. Szczegółowe ustalenia realizacyjne dla tego terenu obejmowały: kontynuację produkcji rolnej i ogrodniczej z adaptacją i możliwością powiększenia istniejących oraz stworzenia nowych ogródków działkowych oraz uściślenie struktury przestrzennej i sposobu użytkowania do ustalenia na etapie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego.
Obecnie zgodnie z nowym planem miejscowym, który został zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie Nr 825/XXXV/2005 z dnia 17 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin – część III (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2006 r. Nr 2, poz. 17), zasadnicza część przedmiotowej działki, obejmująca ok. 98% jej obszaru, znajduje się na obszarze oznaczonym jako "tereny aktywności gospodarczej – AGc" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod różnego rodzaju działalność gospodarczą, zaplecza techniczne oraz bazy i składy materiałowe z wykluczeniem uciążliwych obiektów produkcyjnych, a także wszelkich obiektów kolidujących z sąsiedztwem terenów mieszkaniowych. Na terenach tych dopuszcza się m.in. lokalizację wielkokubaturowych obiektów handlowo-usługowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 pod warunkiem, że teren jest objęty odpowiednią strefą polityki przestrzennej, a także realizację usług komercyjnych, w tym stacji paliw (§ 36 ust. 1 i ust. 3 pkt 1-2).
Wąski pas opisanej nieruchomości, w południowej części działki i przylegający do ul. [...], który obejmuje około 2% jej powierzchni, znajduje się natomiast w obszarze przeznaczonym pod tereny tras komunikacyjnych i oznaczony jest symbolem "KDD-G" – drogi (ulice) dojazdowe kategorii gminnej (§ 41 ust. 1-3). W świetle zaś zapisów "nowego" planu obszar, na którym leży przedmiotowa działka, znajduje się w strefach polityki przestrzennej: "X3" – strefa lokalizacji wielkokubaturowych obiektów handlowo-usługowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, "Y3" – strefa podmiejska oraz "SOK 4a" – strefa ochrony i kształtowania krajobrazu kulturowego historycznych obszarów osadniczych północnego odcinka doliny B.. Wyżej wymieniony plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 30% (§ 76). Bezspornym jest również, że w dniu 15 maja 2008 r., a więc przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie nowego planu miejscowego, skarżąca zbyła działkę za kwotę [...] złotych.
Sąd wskazał ponadto, że z akt administracyjnych wynika, iż na zlecenie Gminy L. sporządzony został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego T. J. operat szacunkowy z dnia 20 września 2010 r., uzupełniony w dniu 30 grudnia 2010 r. W świetle tego operatu, wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła [...] złotych, a po jego uchwaleniu [...] złotych. W wyniku uchwalenia nowego planu miejscowego nastąpił zatem wzrost wartości nieruchomości o [...] złotych. Zdaniem Sądu, dokonana przez Kolegium ocena prawidłowości tego operatu szacunkowego nie nosi znamion dowolności. Ocena ta została bowiem przeprowadzona właściwie, także pod kątem formalnych wymogów wynikających z § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zm.), stanowiska natomiast uzasadnione w sposób odpowiadający standardom uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej.
Biorąc pod uwagę zarzuty skargi co do nieprawidłowości w sporządzeniu operatu szacunkowego, Sąd przypomniał, że stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wybór metody szacowania oraz bazy porównawczej należy do rzeczoznawcy majątkowego. To jego zadaniem jako osoby dysponującej wiadomościami specjalnymi, jest analiza rynku obrotu nieruchomościami i dobór adekwatnej w okolicznościach danej sprawy, metody szacowania uwzględniającej cel wyceny, rodzaj wycenianej nieruchomości, jej położenie i przeznaczenie. W tym kontekście przyjęcie podejścia porównawczego i metody porównywania parami nie mogło zostać uznane za wadliwe.
Ponadto rzeczoznawca oparcie wyceny na wspomnianej metodzie uzasadniała ograniczoną liczbą danych o cenach i cechach nieruchomości. Zgodnie z art. 153 ust. 1 tej ustawy, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 4 ust. 3 wspomnianego Rozporządzenia Rady Ministrów, obowiązującego w dacie orzekania o opłacie, wycena nieruchomości w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody porównywania parami, polega na określeniu wartości nieruchomości przez porównanie nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.
Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (art. 4 pkt. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Sąd wywiódł, że z operatu czytelnie wynika, jakimi kryteriami posługiwała się biegła, przyjmując określone nieruchomości do porównania z nieruchomością skarżącej, zarówno przed, jak i po zmianie planu. W pierwszym przypadku w jej ocenie przyjęcie do porównania 5 działek położonych przy ulicach [...] i ulicy [...], będących drogami wylotowymi z miasta, podyktowane było ich podobieństwem w zakresie atrakcyjności pod względem potencjału rozwoju inwestycyjnego oraz stanem zagospodarowania rejonu tych dróg do stanu zagospodarowania rejonu ulicy [...]. Biegła wskazała również na klasyfikację przyjętych nieruchomości, opisanych w ewidencji gruntów jako rolne i brak ich użytkowania oraz określiła czynniki korygujące wartość nieruchomości: położenie, dostęp do komunikacji, uzbrojenie terenu oraz wielkość działki i ukształtowanie terenu, przydając im odpowiednią wagę i zakres kwotowy, a także podała sposób korygowania.
Dane te zostały zamieszczone w tabelach pozwalających uchwycić podobieństwa i różnice między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi dla celów sporządzenia operatu szacunkowego. Biegła wskazała także konkretne źródła pozyskania tych informacji. Podobnie również ustaliła wartość działki po zmianie planu, przyjmując tym razem do porównania 4 działki położone w obszarze działki wycenianej przy ulicy [...]. W tym przypadku podano, że ich podobieństwo wynikało z położenia, stanu otoczenia, zagospodarowania działki i uzbrojenia terenu. Według biegłej podobieństwo działek przyjętych do porównania wynika także z położenia w planie i związanych z nim ograniczeń w ich zagospodarowaniu. Chodzi o strefę Y3, w której istnieje konieczność zachowania udziału zieleni i terenów biologicznie czynnych na poziomie co najmniej 70 % powierzchni działki oraz strefę X3, w której wielkość działki przeznaczonej pod indywidualną inwestycję nie może być mniejsza od 5 ha.
Te właśnie ograniczenia, nie obowiązujące na innych obszarach, były powodem zawężenia liczby nieruchomości przyjętych do porównania. Także w tym przypadku podano cechy różniące działki przyjęte do wyceny, a dane uzasadniające skorygowanie cen podano w tabelach. Stosując odpowiednie algorytmy rzeczoznawca wyliczyła wzrost wartości sprzedanej nieruchomości.
Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, według którego ustalenie wzrostu wartości spornej nieruchomości jest wadliwe, skoro nie uwzględniono ograniczeń jej zagospodarowania wprowadzonych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nieistniejących przed datą uchwalenia planu. W tej kwestii Sąd wskazał, że po pierwsze – biegła uwzględniła powołane ograniczenia w operacie, po drugie - skarżąca nie wzięła pod uwagę przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.) dotyczących realizacji inwestycji na obszarach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno bowiem decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 54), jak i decyzja o warunkach zabudowy (art.
61) mogą być wydane jedynie w razie spełnienia szeregu określonych w nich przesłanek, w tym warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Konsekwencją ich niespełnienia jest odmowa ustalenia lokalizacji czy ustalenia warunków zabudowy.
Zdaniem Sądu brak jest także wystarczającej argumentacji, aby podzielić ocenę skarżącej o narzucaniu cen przez nabywców, usiłujących zakupić nieruchomości o obszarze umożliwiającym im inwestowanie. Nietrudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której ta właśnie okoliczność będzie wystarczającym powodem dla podnoszenia cen przez właścicieli nieruchomości. Kwestia ta została podjęta także przez biegłą w piśmie z dnia 30 grudnia 2010 r., będącym odpowiedzią na zarzuty odnośnie operatu szacunkowego. Wskazano tutaj transakcję sprzedaży działki położonej poza przygotowywaną zmianą planu, ale graniczącą z terenem o symbolu AGc, przeznaczoną pod uprawy polowe, zakupioną przez tego samego inwestora do użytkowania rolniczego za cenę znacznie niższą od oferowanych za sprzedaż działek na obszarze AGc. Oznacza to, że cena nieruchomości nie była kreowana w zależności od nabywcy, ale zależała od przeznaczenia w planie.
Sąd nie podzielił również prezentowanej przez skarżącą tezy o braku bezpośredniego związku pomiędzy zmianą planu miejscowego, a wzrostem wartości jej nieruchomości i wskazał, że biegła zarówno w operacie, jak i w dodatkowym piśmie z dnia 30 grudnia 2010 r. zwróciła uwagę na związek pomiędzy procedurą planistyczną i reakcją rynku, polegającą na uaktywnieniu rynku obrotu nieruchomościami, ostatecznie przekładającą się na popyt i ceny nieruchomości. Ponadto skarżąca przyznaje w skardze, że nie kwestionuje ustaleń organów, co do zmian dotyczących przeznaczenia i możliwości wykorzystania przedmiotowej nieruchomości zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Powodu do zakwestionowania decyzji nie można także, w ocenie Sądu, upatrywać w przyjęciu przez biegłą współczynnika emocjonalnego korygującego wysokość uzyskiwanych cen. Biegła w piśmie z dnia 30 grudnia 2010 r. wyjaśniła bowiem, że wspomniany współczynnik korygujący zalecany jest w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny jako normach zawodowych. Wobec braku innego operatu złożonego przez skarżących organ nie miał możliwości weryfikacji prawidłowości tego stanowiska, a także obowiązku oceny prawidłowości sporządzenia operatu także pod tym kątem przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.
Sąd nie uwzględnił również zarzutu odstąpienia przez organy od przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłej sporządzającej operat szacunkowy.
Z akt wynika, że po otrzymaniu pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 2 listopada 2010 r. organ I instancji wezwał rzeczoznawcę do ustosunkowania się do podnoszonych w nim zastrzeżeń, a po otrzymaniu stosownych wyjaśnień pismem z dnia 19 stycznia 2011 r. zawiadomił pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania się z nim oraz z aktami sprawy. W konsekwencji 14 lutego 2011 r. pełnomocnik skarżącej złożył kolejne pismo, przedstawiające argumentację, mającą przemawiać za wadliwością sporządzonego operatu. W tej sytuacji zdaniem Sądu zaniechanie przeprowadzenia rozprawy nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. K.. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego - art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 77 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. błąd w subsumcji wyrażający się tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny, przyjęto jako hipotetyczny stan faktyczny przewidziany w powołanej normie prawnej, wobec przyjęcia, iż fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie w obrębie którego położona jest należąca do skarżącej nieruchomość, spowodował wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości;
- 2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przy pominięciu naruszenia przepisów postępowania przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, w tym naruszenie: art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 75 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. oraz 107 § 1 k.p.a.,
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 107 § 1 k.p.a. oraz niepełne ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze
- c) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w związku z naruszeniem przez organy administracyjne przepisów powołanych w pkt 1 skarga winna zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a.
- d) art. 3 § 1 w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie jedynie częściowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonych decyzji.
- e) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niezbadaniu w granicach skargi wszelkich naruszeń przepisów prawa, w tym przede wszystkim uchybień wskazanych powyżej.
Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obowiązek naliczenia opłaty planistycznej przez gminę istnieje w sytuacji kumulatywnego zaistnienia trzech przesłanek wymienionych w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącej, o ile bezspornym jest wystąpienie dwóch pierwszych przesłanek (uchwalenie miejscowego planu oraz zbycie nieruchomości w okresie 5 lat od dnia uchwalenia planu), to brak jest podstaw do przyjęcia, że w skutek uchwalenia miejscowego planu nastąpił wzrost wartości zbytej nieruchomości. W skardze kasacyjnej podniesiono, że pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a ustaleniem nowego planu miejscowego musi zachodzić związek przyczynowo-skutkowy, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie powtórzyła podnoszone w skardze argumenty, że w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu 17 listopada 2005 r. wprowadzono istotne ograniczenia inwestycyjne, wynikające z faktu, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie X3, to jest w strefie lokalizacji wielkokubaturowych obiektów usługowo handlowych z zakazem inwestowania w dotychczasowych granicach własności, mniejszych niż 5 ha.
Ponadto, przedmiotowa nieruchomość w ramach uchwalonego planu umiejscowiona została w strefie podmiejskiej Y3, w obszarze, gdzie udział zieleni i terenów biologicznie czynnych powinien wynosić co najmniej 70% powierzchni działki. Powyższe, zdaniem skarżącej kasacyjnie, dowodzi, że uchwalenie planu wykluczyło możliwość inwestowania w granicach jej działki, a warunkiem realizacji inwestycji pozostawało opracowanie koncepcji zagospodarowania całości terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, przy czym wielkość działki oznaczona pod indywidualną inwestycję nie mogła być mniejsza niż 5 ha. Tego warunku nieruchomość oznaczona, jako działka nr [...] pozostająca uprzednio własnością skarżącej nie spełniała.
Błędne jest również, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, stanowisko Sądu pierwszej instancji, że inwestowanie na przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu determinowały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące realizacji inwestycji na obszarach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomimo bowiem szeregu warunków, jakie skarżąca musiałby spełniać, zagospodarowanie należącej do niej działki nie było wykluczone. Zakaz wynikający z uchwalonego planu pozostawał zakazem obiektywnym, całkowicie pozbawiającym możliwości inwestowania w granicach własności nieruchomości.
Skarżąca podkreśliła ponadto, że w toku postępowania składała liczne uwagi i zastrzeżenia do operatu szacunkowego, w tym podnosiła okoliczność przyjęcia do porównania wyłącznie cen z rejonu [...], wskazując, że przyjęcie tak zawężonego zbioru nieruchomości stanowiących podstawę wyceny całkowicie kwestionowało zasadność dokonanych wyliczeń, wobec faktu, iż wszystkie wskazane transakcje przyjęte do porównania były dokonywane z jednym inwestorem ([...]), który nabywał praktycznie jednocześnie cały kompleks nieruchomości, by spełnić warunek wynikający z planu zagospodarowania przestrzennego, pozwalający mu uzyskać status działki budowlanej, tj. obszar nie mniejszy niż 5 ha. Jest to istotna kwestia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem skupowanie przez jednego inwestora nieruchomości położonych w danym rejonie w celu uzyskania kompleksu nieruchomości o określonej minimalnej powierzchni będzie mu dopiero pozwalało na realizowanie inwestycji.
Powyższe, w ocenie skarżącej, dowodzi, że cenę zarówno przedmiotowego gruntu, jak i pozostałych, przyjętych do porównania nieruchomości wyznaczało działanie jednego inwestora, nie zaś uchwalenie planu miejscowego.
Naruszenia przepisów procesowych skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł uchybień w zakresie postępowania dowodowego po stronie organów administracji, tj. braku dokonania oceny przeprowadzonego w postępowaniu dowodu w postaci operatu szacunkowego oraz braku wyjaśnienia podstawy uznania, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przy jego pomocy wyjaśnione. Ponadto zarzucono, że Sąd w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie odniósł się do poszczególnych, sformułowanych przez skarżącą zarzutów naruszenia przez organy przepisów postępowania, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie powołano obie podstawy kasacyjne określone w art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a.", wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i na uchybienie przepisom postępowania.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są one nieuzasadnione.
Według strony skarżącej Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę naruszenia przez organy orzekające art.7, art.8, art.75, art.77, art.80 i 107 §3 k.p.a. Uchybienie tym przepisom polegało na niedokonaniu przez organ oceny operatu szacunkowego, braku wyjaśnienia podstawy zastosowania normy prawa materialnego, braku rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego, bezkrytycznym oparciu decyzji na jedynym dowodzie – operacie szacunkowym, zaniechaniu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej a także nie skorzystaniu przez organ z możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie. Tak sformułowane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji w sposób bardzo dokładny i obszerny przeprowadziły analizę sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, powołując przy tym stosowne przepisy w oparciu, o które procedowały w sprawie. Bezpodstawny jest zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, gdyż organ administracji nie miał takiego obowiązku. Zgodnie z art.156 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organ administracji, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść przeglądanie operatu, sporządzanie notatek i odpisów. Z akt sprawy wynika, że skarżąca została zapoznana z operatem szacunkowym, zgłosiła uwagi do tego operatu, zaś rzeczoznawca majątkowy T. J. w obszerny i szczegółowy sposób odniosła się do tych uwag, udzielając wyjaśnień w piśmie z dnia 30 grudnia 2010 r.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wszystkim wymogom wskazanego przepisu. W uzasadnieniu orzeczenia, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki omówił wszystkie zarzuty skargi i szczegółowo się do tych zarzutów odniósł. Odnośnie do naruszenia art. 1 i art.3 § 1 p.p.s.a. przepisy te nie zawierają samodzielnej treści normatywnej. Określają jedynie kognicję sądu administracyjnego i nakazują mu stosować środki przewidziane w ustawie, lecz nie wskazują tych środków, ani przesłanek ich stosowania. Jako takie przepisy te nie mogą stanowić skutecznego środka do podważenia wyroku sądu.
Nie można natomiast podzielić zarzutu postawionego w kontekście wskazanych przepisów, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził jedynie częściową kontrolę zaskarżonej decyzji. Przeczy takiemu stanowisku treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Nie trafny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego – art.36 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie w obrębie którego położona jest nieruchomość spowodował wzrost jej wartości.
Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia, czy zachodziły podstawy do wymierzenia jednorazowej opłaty (opłaty planistycznej), o której mowa w art. 36 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy została ona ustalona zgodnie z wymogami wskazanej ustawy. Powołany przepis stanowi o pobraniu przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jednorazowej opłaty, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. Opłata powinna być ustalona w planie, określona w stosunku procentowym nie wyższym niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Poza sporem w niniejszej sprawie są następujące okoliczności: ustalenie opłaty jednorazowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin część III, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Lublin Nr 825/XXXXV/2005 z dnia 17 listopada 2005 r. w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości, zachowanie przez organ pięcioletniego terminu dochodzenia roszczenia, o którym mowa w art. 37 ust.3 wskazanej powyżej ustawy oraz fakt zbycia nieruchomości. Sporną kwestią było natomiast ustalenie, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wyłącznie ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.
Autor skargi kasacyjnej prezentuje pogląd, że nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości, gdyż w planie wprowadzono istotne ograniczenia inwestycyjne, wynikające z faktu, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie X3, to jest w strefie lokalizacji wielkokubaturowych obiektów usługowo - handlowych z zakazem inwestowania w dotychczasowych granicach własności, mniejszych niż 5 ha. Ponadto, przedmiotowa nieruchomość w ramach uchwalonego planu umiejscowiona została w strefie podmiejskiej Y3, w obszarze, gdzie udział zieleni i terenów biologicznie czynnych powinien wynosić co najmniej 70% powierzchni działki. Powyższe, zdaniem skarżącej kasacyjnie dowodzi, że uchwalenie planu wykluczyło możliwość inwestowania w granicach obecnych własności, a warunkiem realizacji inwestycji pozostawało opracowanie koncepcji zagospodarowania całości terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, przy czym wielkość działki oznaczona pod indywidualną inwestycję nie mogła być mniejsza niż 5 ha. Tego warunku nieruchomość pozostająca uprzednio własnością skarżącej nie spełniała.
Zauważyć jednak należy, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym wzięła powyższe okoliczności pod uwagę. Biegła ustaliła wartość działki po zmianie planu, przyjmując do porównania 4 działki położone w obszarze działki wycenianej przy ulicy [...]. Podała, że ich podobieństwo wynikało z położenia, stanu otoczenia, zagospodarowania działki i uzbrojenia terenu. Według biegłej podobieństwo działek przyjętych do porównania wynika także z położenia w planie i związanych z nim ograniczeń w ich zagospodarowaniu. Chodzi o strefę Y3, w której istnieje konieczności zachowania udziału zieleni i terenów biologicznie czynnych na poziomie co najmniej 70 % powierzchni działki oraz strefę X3, w której wielkość działki przeznaczonej pod indywidualną inwestycję nie może być mniejsza od 5 ha. Te właśnie ograniczenia, nie obowiązujące na innych obszarach, były powodem zawężenia liczby nieruchomości przyjętych do porównania. Do tej okoliczności odniosły się również organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał przyjęcie, że zachodziły przesłanki do wymierzenia opłaty planistycznej.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.