Uzasadnienie
wyr. z 10.07.09 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem 21 kwietnia 2008 roku, sygn. akt II SA/Op 466/07 oddalił skargę J.G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] marca 2007 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim, działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), w związku z art. 103 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po sprawdzeniu przedłożonej dokumentacji projektowej obiektu kurnika, nałożył na właścicieli tego obiektu, położonego na działce nr [...] w K., K. i W.Ś., w celu doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu zgodnego z prawem obowiązek: 1) wykonania wentylacji wywiewnej zgodnie z przedłożoną dokumentacją, tzn. wykonania jednego przewodu z rur ze stali nierdzewnej fi min 15 cm. (...) wentylacja wywiewna powinna być zgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.);
- 2) wykonania izolacji przeciwwilgociowej ścian zewnętrznych i wewnętrznych 40 cm powyżej poziomu podsadzki.
Jednocześnie wyznaczono dwumiesięczny termin od daty uprawomocnienia się decyzji, na wykonanie nałożonych obowiązków. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie istniejącego obiektu gospodarczego (kurnika), wszczęte zostało z urzędu, wskutek zawiadomienia J.G. o popełnieniu samowoli budowlanej. Podczas kontroli w dniu [...] sierpnia 2006 r. ustalono, że na znajduje się budynek mieszkalny oraz zabudowania gospodarcze: obora, budynek garażowo-magazynowy, stodoła, budynek garażowo-warsztatowy, wiata na maszyny rolnicze, kurnik, a obiekty te tworzą typową zabudowę zagrodową. Wszystkie obiekty są w dobrym stanie technicznym. Stwierdzono też, że właściciele tych budynków nie posiadają żadnych dokumentów potwierdzających legalność ich wybudowania.
Jednocześnie ustalono, że obiekt kurnika został przekazany na podstawie umowy nr [...] o przekazaniu gospodarstwa rolnego na rzecz obecnych właścicieli. Obiekt ten według relacji obecnych właścicieli oraz zgodnie z zeznaniami świadka A.W., uprzedzonej o odpowiedzialności karnej z art. 233 kk, został wybudowany w 1978 r. na potrzeby gospodarstwa rolnego. Obiekt ten nie zmienił swojego przeznaczenia, jak również nie został przebudowany. Podczas kontroli przeprowadzonej przez inspekcję budowlaną [...] maja 2006 r. stwierdzono, że obiekt ten został posadowiony 6,5 m od granicy działki J.G. i jest to obiekt jednokondygnacyjny, w którym właściciele hodują na własne potrzeby drób. W dniu kontroli nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych. Organ podniósł, że ze wskazaną przez obecnych właścicieli datą powstania obiektu odziedziczonego po rodzicach, nie zgadzał się J.G. podający datę powstania budynku jako rok 1986. Organ przyznał, że podane przez strony i świadka daty różnią się w dość dużym przedziale czasu, niemniej jednak przepisy Prawa budowlanego w tym przedziale czasowym nie zmieniły się i tryb postępowania w stosunku do obiektów wybudowanych w tym czasie bez pozwolenia budowlanego pozostaje taki sam.
Mając na uwadze, że w prowadzonym postępowaniu właściciel obiektu nie okazał dokumentów stwierdzających legalność istnienia obiektu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał, postanowieniem z [...] czerwca 2006 r., nr [...] wykonanie dokumentacji potwierdzającej zgodność obiektu z przepisami Prawa budowlanego i warunkami technicznymi. Stwierdzono, że strona przedłożyła żądaną dokumentację, w której jej autor potwierdza zgodność położenia obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego i jego położenia zgodnie z warunkami technicznymi, polecił natomiast wykonanie określonych czynności doprowadzających obiekt do zgodności z obowiązującymi przepisami. Wobec powyższego, na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., organ nakazał jak w sentencji decyzji.
W odwołaniu od powyższej decyzji J.G. zarzucił, że organ nie ustalił w sposób precyzyjny i prawidłowy daty wybudowanego nielegalnie kurnika, opierając się tylko na zeznaniach świadka powołanego przez właścicieli i umowie przekazania gospodarstwa rolnego. Odwołujący poddaje w wątpliwości, czy wykonanie nakazanych przez organ czynności zneutralizuje wydobywający się z kurnika nieprzyjemny zapach oraz zarzucił, że organ nie zajął się kwestią przedostawania się drobiu na jego posesję, a także zanieczyszczeń w postaci pierza na teren przyległy do spornego obiektu.
Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Oparł się na stanie faktycznym ustalonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ odwoławczy, wobec braku innych dowodów wskazujących na rok 1986 jako datę wykonania kurnika, za zasadne uznał danie wiary oświadczeniu właścicieli obiektu popartych oświadczeniem świadka, niesprzecznych z opracowaniem wykonanym przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Zważył, że zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. rozbiórce podlegają samowolnie wybudowane obiekty lub ich części wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeśli znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeśli nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą inwestorowi, właścicielowi bądź zarządcy wykonanie w określonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Organ w postępowaniu odwoławczym, na podstawie uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodków z 15 grudnia 1974 r. (obowiązującym do 1982 r.) ustalił, że ówcześnie gmina ta zaliczona była do obszarów intensywnego rozwoju gospodarki rolnej. Dlatego w ocenie organu II instancji, budowa kurnika w 1978 r. nie była sprzeczna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, zatem organ I instancji prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł zarzuty zbieżne z odwołaniem podkreślając, że nie może zgodzić się z rozstrzygnięciem narażającym jego zdrowie i powodującym dużą uciążliwość. Przede wszystkim zarzucił, że właściciele nielegalnie budując kurnik nawet w znikomym stopniu nie zabezpieczyli obiektu przed wydostawaniem się na zewnątrz zapachów, pierza i drobiu. Wnosi o wydanie takiej decyzji, która nakazywałaby sąsiadom założenie siatki nad betonowym ogrodzeniem, bo tylko wówczas niemożliwym byłoby przedostawanie się hodowanego drobiu na jego działkę.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo wywiodły, iż prawna ocena robót budowlanych przy spornym budynku gospodarczym (kurniku) powinna była nastąpić przy zastosowaniu przepisów ustawy - Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Jednocześnie brak wykazania przez obecnych właścicieli, iż obiekt wzniesiono po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę, uzasadniał przyjęcie, iż zbudowano go w warunkach samowoli budowlanej. Przepis art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 24 października 1974 r. przewidywał legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego dopiero po wykluczeniu przesłanek przymusowej jego rozbiórki określonych w art. 37 tejże ustawy. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 starego prawa budowlanego przymusowa rozbiórka obiektu budowlanego wybudowanego pod rządami tego prawa z naruszeniem przepisów obowiązujących w okresie budowy musiała być orzeczona w razie stwierdzenia, że sporny obiekt budowlany, bądź jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, bądź 2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Istniała też możliwość wydania decyzji o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego w razie uznania istnienia innych ważnych przyczyn poza wyżej wymienionymi (art. 37 ust. 2 starego Prawa budowlanego). W sprawie niniejszej organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo przyjęły brak podstaw do orzeczenia przymusowej rozbiórki. Skoro zatem organ II instancji wykluczył konieczność przymusowej rozbiórki obiektu, to w stanie faktycznym sprawy zasadnym było nakazanie wykonania stosownych zmian, w sytuacji gdy budynek nie odpowiadał przepisom rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, bowiem tylko nałożenie obowiązku na właściciela nieruchomości w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., daje możliwość legalizacji obiektu. Na tle art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. do wykonania obowiązków związanych z budową i utrzymaniem obiektów budowlanych jest zawsze ich aktualny właściciel.
Skoro organ odwoławczy wykluczył konieczność przymusowej rozbiórki obiektu to zasadnym było nakazanie wykonanie stosownych zmian stosownie do przepisów rozporządzenia M.A.G.T. i O.Ś z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), ponieważ organ powinien brać pod uwagę przepisy w sprawie warunków technicznych obowiązujące w dacie budowy przedmiotowego kurnika.
Zarówno przepisy powołanego rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. (§ 165), jak i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawierały zbieżne normy określające wymagania dla pomieszczeń przeznaczonych dla inwentarza żywego, zgodnie z którymi pomieszczenia te powinny mieć izolację przeciwwilgociową fundamentów, ścian zewnętrznych oraz ścian wewnętrznych oraz przewody wentylacyjne, zapewniające wymaganą dla określonego gatunku zwierząt wymianę powietrza.
W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że nałożony obowiązek dotyczący wykonania wentylacji wywiewnej, jak i izolacji przeciwwilgociowej ścian wewnętrznych i zewnętrznych, spełniał wymogi obowiązujących w dacie budowy przepisów. W konsekwencji, należało stwierdzić, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J.G. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w zw. z:
- a) art. 156 par 1 pkt 2 kpa w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 37 ust.
- 2. art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku poprzez niezbadanie i nieuwzględnienie w decyzji przesłanek wykluczających przymusową rozbiórkę w konsekwencji czego wydana decyzja rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 par 1 pkt 2 kpa;
- b) art. 156 par 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i 77 kpa poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków zmierzających do wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania całego materiału niezbędnego na tę okoliczność, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku;
- c) art. 156 par 1 pkt 2 w zw. z art. 15 i 138 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez ograniczenie się przez organ II instancji do pobieżnej oceny materiału dowodowego w sytuacji, gdy organ ten stosownie do art. 138 kpa ma obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy.
Wskazując na powyższe wniesiono o 1) uchylenie o zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, 2) przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w obu instancjach wg norm przepisanych plus podatek VAT w ustawowej wysokości 22%, które nie zostały zapłacone w całości lub części.
W uzasadnieniu stwierdzono, że ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie właściwości prawa w zakresie przepisów ustawy Prawo budowlane Skarżący się całkowicie zgadza. Niemniej jednak przepisy te nie zostały właściwie zastosowane przez organy nadzoru budowlanego, ponieważ nie zbadano wszystkich przesłanek przymusowej rozbiórki, o których mowa w cyt. wyżej art. 37 ust. 1 i 2 cyt. ustawy. Przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku przewidywał legalizację samowolnie wzniesionego budynku gospodarczego dopiero po wykluczeniu przesłanek przymusowej jego rozbiórki określonych w art. 37 tejże ustawy. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 starego prawa budowlanego przymusowa rozbiórka obiektu budowlanego wybudowanego pod rządami tej ustawy z naruszeniem przepisów obowiązujących w okresie budowy powinna być orzeczona w razie stwierdzenia, że sporny obiekt budowlany, bądź jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, bądź 2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Natomiast art. 37 ust. 2 przewidywał rozbiórkę wobec istnienia innych ważnych przyczyn poza wymienionymi w art. 37 ust. 1.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zauważył, że organy nadzoru budowlanego w toczącym się postępowaniu zebrały materiał dowodowy i zbadały wyłącznie przesłankę wymienioną w art. 37 ust. 1 pkt 1, tj. zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym, natomiast całkowicie pominęły w ocenie, a w konsekwencji również w zgromadzeniu w tej sprawie niezbędnego materiału dowodowego, przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2, tj. czy sporny obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Brak prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność wykluczenia przesłanki, o której mowa w cyt. art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 37 ust. 2 nie dawał absolutnie podstaw do legalizacji budowy z jednoczesnym nałożeniem obowiązku wykonania pewnych prac, o których mowa w decyzji organu I instancji. Należało najpierw wykluczyć przesłanki przymusowej rozbiórki i dopiero w sytuacji ustalenia, że wybudowany obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia, można było wydać nakładającą obowiązki w zakresie zgodności obiektu z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W sprawie nie ma wątpliwości, iż skarżący podnosił okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 wskazując m.in. na fakt użycia przy budowie kurnika azbestu, której to okoliczności nie zaprzeczono, lecz nie odniesiono się do szkodliwości tegoż materiału budowlanego dla zamieszkujących po sąsiedzku ludzi bądź też mającego wpływ na pogorszenie się ich warunków zdrowotnych. W odpowiedzi na skargę do WSA organ II instancji lakonicznie wskazał, iż istnieje możliwość bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest przy zaleceniu corocznej kontroli. Wojewódzki Sąd nie zauważył, że organ powinien wykluczyć niebezpieczeństwo dla zdrowia (bądź pogorszenia) ludzi wynikające z faktu użycia azbestu do budowy kurnika w sąsiedztwie 6 metrów od nieruchomości skarżącego i dopiero po ustaleniu tych okoliczności w stosownym w postępowaniu dowodowym (art. 7 i 77 kpa) wydać decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 kpa jest trafny. Pierwszy z tych przepisów nakazuje sądowi administracyjnemu I instancji uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w przypadku stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, nie będących podstawami wznowienia postępowania, jeżeli mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Do takich naruszeń doszło w postępowaniu administracyjnym, czego Sąd I instancji nie dostrzegł. Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego może mieć miejsce dopiero po wykluczeniu przesłanek przymusowej jego rozbiórki określonych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku. Tymczasem, organy administracji nie wyjaśniły, czy sporny obiekt budowlany (kurnik) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2) ani też, czy występują inne ważne przyczyny, przemawiające za jego przymusową rozbiórką (art. 37 ust. 2). W szczególności, nie wyjaśniono, czy ma jakieś znaczenie w tym względzie wykorzystanie przy jego budowie materiałów zawierających azbest.
Niewyjaśnienie tych okoliczności jest naruszeniem art. 7 i 77 kpa i stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niedostrzeżenie tej wady przez Sąd I instancji spowodowało, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Sąd nie orzekł w kwestii wynagrodzenia należnego radcy prawnemu, ponieważ rozstrzygnięcie w kwestii kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego.