Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 września 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 1021/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2017r. w przedmiocie ustalenia opłaty za usunięcie drzew, uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] 2008 r., zmienioną decyzją z dnia [...] 2009r. Prezydent Miasta W. zezwolił A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na usunięcie 235 drzew z terenu nieruchomości położonej, w W. przy ul. S., stanowiącej dz. ew. o nr: [...],[...],[...]; [...],[...], kolidujących z realizacją na powyższej nieruchomości osiedla mieszkaniowego oraz ustalił opłatę w kwocie 1 011 405,79 zł, za usunięcie drzew wymienionych w decyzji. Jednocześnie termin uiszczenia powyższej opłaty odroczył na okres 3 lat pod warunkiem zastąpienia drzew innymi drzewami w ilości 310 sztuk, starszych niż 5 lat, o obwodach pni nie mniej niż 12 cm (mierzonych w wysokości l,3m), wysokości minimum 3m i prawidłowo ukształtowanych koronach na wysokościach nie mniejszych niż 2,5m.
Podczas przeprowadzonej w dniu [...] 2012r. wizji w terenie organ stwierdził, że częściowo nasadzenia były wykonane bezpośrednio przed terminem wizji, prawdopodobnie we [...] lub w [...] 2012r. Drzewa znacznie wyróżniały się od pozostałych nasadzeń sprzed trzech lat. Ponadto ustalono, że nie były one należycie pielęgnowane i doglądane zaś skarżąca Spółka nie zgłosiła faktu, że część z nich nie zachowała żywotności, ani nie przedstawiła żadnego wyjaśnienia w sprawie.
Wobec powyższych okoliczności organ I instancji decyzją z dnia [...] 2012 r. orzekł o umorzeniu kwoty 326 260 zł z ustalonej opłaty za usunięcie drzew, określonej w decyzji z dnia [...] 2008 r. oraz orzekł o odmowie umorzenia części należnej opłaty w wysokości 78 302,40 zł., określając jednocześnie termin uiszczenia nieumorzonej kwoty opłaty.
Od powyższej decyzji skarżąca Spółka wniosła odwołanie wskazując, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, gdyż ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje możliwości wydania decyzji o odmowie umorzenia opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
A. Spółka z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie, który stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim utrzymana została w mocy decyzja Zarządu Dzielnicy B. m. st. W. (w zakresie jej pkt 2 i 3). Wojewódzki Sąd wskazał, że oceniane przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidywały możliwości wydania przez organy decyzji o odmowie umorzenia opłaty, jak również o umorzeniu części opłaty i jednocześnie o pobraniu pozostałej części opłaty za usunięcie drzew, gdyż pozostaje to w oczywistej sprzeczności z brzmieniem przepisu art. 84 ust. 5 i 5a ustawy o ochronie przyrody.
Rozpoznając ponowienie sprawę Zarząd Dzielnicy B. m. st. W., decyzją z dnia [...] 2015 r., orzekł o ustaleniu i pobraniu opłaty w wysokości 78.302,40 zł. z uwagi, iż 24 drzewa nie zachowały żywotności w okresie 3 lat od dnia ich posadzenia.
We wniesionym odwołaniu A. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości jako bezprzedmiotowego z powodu przedawnienia należności z tytułu opłaty za usunięcie drzew.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zaskarżonej do Sądu decyzji wskazało, że w dniu 1 stycznia 2017 roku weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2249). Zgodnie z przepisem intertemporalnym - art. 4 ust. 1 tej ustawy, do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 83-87 ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody Dz. U. z 2016 r. poz. 2134) wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że opłata za usunięcie drzewa naliczona na ich podstawie byłaby wyższa niż opłata naliczona na podstawie przepisów dotychczasowych. Zdaniem organu odwoławczego decyzja, o której mowa w art. 84 ust 7 ustawy (organu I instancji), nie uzyskała waloru ostateczności, a zatem termin uiszczenia opłaty nie rozpoczął biegu.
Wobec powyższego nie nastąpiło przedawnienie obowiązku uiszczenia opłaty. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia skarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 Kpa., z uwagi na zmianą stanu prawnego w toku postępowania międzyinstancyjnego regulującego badaną materię.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając wniesioną przez A. Sp. z o. o. skargę od powyższej decyzji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydając decyzję kasacyjną naruszyło przepis art. 138 § 2 k.p.a. Niezasadnie bowiem uznało, iż w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia badanej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem dokonania oceny przedmiotowej sprawy w kontekście nowych przepisów prawa i przepisów przejściowych, jak również ustalenia wysokości opłaty oraz sprawdzenia, czy jej wysokość nie została uregulowana przez prawo miejscowe.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu, trafnie zostało podniesione przez stronę skarżącą, że organ odwoławczy wydając decyzję o charakterze kasacyjnym uchylił się od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy. Natomiast organ I Instancji nie naruszył przepisów postępowania, które uzasadniałoby ponowne rozpatrzenie sprawy w przedstawionym wyżej zakresie.
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzuciło:
- 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2249) w związku z art. 84 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134) w związku art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. oraz w związku z art. 15 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, iż organ odwoławczy może orzekać merytorycznie w zakresie innym, niż to uczynił organ I instancji, w sytuacji gdy zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a w wypadku istotnej nowelizacji regulacji prawnej zasada dwuinstancyjności sprzeciwia się merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy przez organ odwoławczy, bowiem prowadziłoby to do pozbawienia strony możliwości kontroli odwoławczej orzeczenia wydanego z uwzględnieniem znowelizowanych przepisów prawa.
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 136 Kpa oraz w związku z art. 15 Kpa poprzez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, a uchylona zaskarżonym wyrokiem decyzja Kolegium odpowiada prawu.
Na tej podstawie SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu wg. norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Na uwzględnienie nie zasługiwał podniesiony przez skarżący kasacyjnie organ zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 136 i art. 138 § 2 oraz art. 15 k.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach w zw. z art. 84 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadza się do stwierdzenia, że rozpoznając sprawę merytorycznie po zmianie przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia przez organ I instancji, skarżący organ naruszyłby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).
W ocenie organu, zasada dwuinstancyjności oznacza, że oba organy zobowiązane są rozpoznać sprawę uwzględniając ten sam stan prawny, a jego zmiana na etapie postępowania odwoławczego oznacza konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.). Tak sformułowanego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, bowiem nie uwzględnia on relacji między art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a.
Nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co wynika wprost z art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP. Jednocześnie w zdaniu drugim art.78 Konstytucji RP jednoznacznie stanowi, że wyjątki od zasady dwuinstancyjności jak również tryb zaskarżenia określone są w ustawie. W przypadku procedury administracyjnej ustawą tą jest Kodeks postępowania administracyjnego. Stąd też dla pełnego określenia mechanizmów zasady dwuinstancyjności na gruncie tej ustawy konieczne jest sięgnięcie do dalszych jej przepisów, które przewidują zarówno tryb zaskarżenia, jak i zakres orzekania przez organ odwoławczy. Katalog rozstrzygnięć, jakie może podjąć organ odwoławczy na skutek rozpoznania odwołania (bądź odpowiednio zażalenia) przewiduje art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że zasadą jest rozpoznanie sprawy i jej zakończenie przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 pkt 1 – 3 k.p.a.), a uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji jest sytuacją wyjątkową (art. 138 § 2 k.p.a.).
Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe tylko, jeśli decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.). Oznacza to, że jeżeli nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, to rolą organu odwoławczego jest rozpoznanie sprawy i wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 1 – 3 k.p.a. Jednocześnie jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jest działanie organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a więc organy zawsze zobowiązane są uwzględnić zmianę stanu prawnego, jaka następuje w toku postępowania i orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji.
Jednocześnie z istoty postępowania odwoławczego wynika, iż orzekający w nim organ nie może ograniczyć się do zbadania zasadności zarzutów odwołania, czy też zażalenia, ale ma obowiązek ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. ponownego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz jego subsumcji do obowiązujących przepisów, co winno znaleźć szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia spełniającym kryteria z art. 107 § 3 k.p.a. Oczywiście nie oznacza to, że w każdym przypadku organy orzekają na podstawie przepisów nowych, bowiem odmienny sposób stosowania przepisów może wynikać z odpowiednich norm intertemporalnych. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie tego rodzaju szczególne normy zostały przez ustawodawcę wprowadzone w art. 4 ust.1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016r. poz. 2249) zgodnie z którym do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 83-87 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba, że opłata za usunięcie drzewa naliczona na ich podstawie byłaby wyższa, niż opłata naliczona na podstawie przepisów dotychczasowych.
Zatem dopiero po dokonaniu porównania wyliczonej opłaty można stwierdzić, które z przepisów znajdują w sprawie zastosowanie. W przypadku zastosowania korzystniejszych dla strony znowelizowanych przepisów organ odwoławczy zobowiązany był orzekać z uwzględnieniem nowego stanu prawnego. Tymczasem organ odwoławczy w ogóle nie dokonał rozważań w tym zakresie, jednocześnie stwierdzając, że w sprawie zastosowanie znajdzie znowelizowany przepis.
Powyższe oznacza, że w przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu I Instancji, a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności nakłada na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania jednego z rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 1 pkt 1 – 3 k.p.a. z uwzględnieniem nowych, bądź znowelizowanych przepisów, jeżeli taki obowiązek wynika z treści przepisów intertemporalnych. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy na skutek uchybień organu I instancji, bądź na skutek zmiany stanu prawnego, która prowadzi do zmiany podstawy prawnej wydanej decyzji, konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Za inną podstawę prawną nie można uznać znowelizowanego przepisu, który był podstawą wydania decyzji przez organ I instancji.
W niniejszej sprawie organ II instancji jednocześnie nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, a w szczególności naruszenia, które uzasadniałoby ponowne rozpatrzenie sprawy w przedstawionym wyżej zakresie. Organ I instancji ustalając stan faktyczny sprawy zebrał, a następnie rozpatrzył cały materiał dowodowy, co nie zostało skutecznie zakwestionowane przez organ odwoławczy. Jednocześnie zmiana stanu prawnego, jaka nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach nie wymagała ponownego wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancyjnej prowadziłoby więc jedynie do konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy, przy czym rozpatrzenie to sprowadzałoby się do mechanicznego powielenia uzasadnienia wcześniejszej decyzji organu I instancji w zakresie zastosowania tego samego przepisu w brzmieniu sprzed lub po nowelizacji.
Stałoby to w sprzeczności nie tylko z błędnie wyłożoną przez skarżący kasacyjnie organ zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, lecz również zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 § 1 i 2 k.p.a.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.