Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2020 r., II SA/Kr 248/20, oddalił skargę A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej "SKO") z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wójt Gminy L., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2019 r. orzekł o ustaleniu na wniosek J. N. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie i przebudowie istniejącego pawilonu handlowego na działkach nr 1386/3, 1385/1, 1388/2 i 1388/3 w miejscowości L. A. G. wniosła odwołanie od tej decyzji.
Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Od ww. decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła A. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną skargę.
Dokonując oceny decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy Sąd nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością eliminacji skarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jak wynika z decyzji funkcja terenu planowanej zabudowy będzie funkcją zwartej zabudowy usługowej. Funkcja ta, obok zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz mieszkaniowej i zagrodowej, stanowi kontynuację funkcji, jaka dominuje w obszarze analizy i występuje na innych działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej. Spełniony został zatem warunek, o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2003.80.717 ze zm.; dalej "u.p.z.p.") w zakresie kontynuacji przez planowaną inwestycje funkcji jaka w obszarze objętym analizą występuje, a nawet jest dominująca. Z decyzji też wynika, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym ma dostęp do drogi publicznej (działka przylega do drogi gminnej, komunikacja odbywa się przez istniejący zjazd), projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
Sąd wskazał, iż organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy, którą SKO utrzymało w mocy podzielając pogląd o dopuszczalności zabudowy i sposobie wyznaczenia parametrów zabudowy. W decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z § 4 – § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588). Kwestionowany w skardze wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki określony na 65% dla budynku istniejącego i rozbudowy łącznie, mieści się w granicach tego parametru, jaki występuje w obszarze analizy, tj. 20-80%.
Sąd uznał, iż urbanista w analizie właściwie uzasadnił zawyżenie tego parametru w stosunku do wartości średniej występującej w strefie zabudowy usługowej (36,9%) z obszaru analizy. Z kolei szerokość elewacji frontowej wyznaczono jako wartość średnią z obszaru analizy z tolerancją do 20%, tj. zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., który to przepis jako zasadę ustanawia wyznaczenie tego parametru jako wartości średniej z obszaru analizy z tolerancją do 20%. Tylko odstępstwo od tej zasady wymaga uzasadnienia urbanistycznego zawartego w analizie. Obecna szerokość elewacji frontowej ww. budynku wynosi 37 m, a po rozbudowie wskaźnik ten przyjęto na poziomie 65 m. W niniejszej sprawie zastosowanie znalazł § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, bowiem autor analizy uzasadnił przyjętą szerokość elewacji frontowej wskazując m.in., że całkowita długość budynku nie będzie zaburzała istniejącego ładu przestrzennego.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono do 7 m dla rozbudowy, zgodnie z ust. 2 ww. rozporządzenia. W ocenie Sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Sąd stwierdził, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji organów I i II instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 151 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 75 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.) przez przyjęcie przez Sąd, że organy dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, podczas gdy organy obu instancji dokonały niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie wyjaśniły, czy planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy, nie przeprowadziły kontroli w terenie, wybiórczo opierając się jedynie na wypisie z rejestru gruntów, co spowodowało m.in., że nie ustalono w jaki sposób po rozbudowie będzie zapewniony dostęp do drogi publicznej;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku przejawiające się w przyjęciu w całości, że Sąd przyjmuje za własną argumentację poczynioną przez organy, a tym samym nie wyjaśnia istniejących w danej sprawie wątpliwości, w tym związanych z prawidłowością sporządzenia przez organ I instancji analizą urbanistyczną, w tym przede wszystkim nie odniesiono się do pominiętego przez organy I i II instancji wniosku skarżącej, aby w decyzji wz określić:
- - niższe parametry powierzchni zabudowy na poziomie max 30 %;
- - powierzchnie biologicznie czynnej min. 40 %;
- - ustalić szerokości elewacji frontowej max 37 m, tj. bez jej zmiany;
- - realnych warunków ochrony sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej poprzez nałożenie obowiązków zapewnienia ochrony akustycznej na wysokości obiektu rozbudowywanego w granicy z moja działką - np. poprzez budowę ekranu dźwiękochłonnego;
- 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- a) art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 5, 6, 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zaaprobowanie przez sąd zastosowanego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, bez szczegółowego określenia na jakiej podstawie dokonano analizy; zaakceptowanie dopuszczonej szerokości elewacji frontowej innej niż wyznaczona z analizy, określenie wysokości elewacji bez szczegółowego wyliczenia. Należy bowiem podkreślić, iż ustalenie szerokości elewacji frontowej i powierzchni zabudowy jest znacząco wyższy, niż średnie wartości w obszarze analizowanym, co nie jest poparte w żaden sposób szczegółowymi ustaleniami zalegającej w aktach sprawy analizy urbanistycznej;
- b) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I i II instancji, które zostały wydane z naruszeniem prawa, wobec braku dostępu zamierzenia inwestycyjnego do drogi publicznej, w tym przede wszystkim braku dostępu do drogi publicznej jej części magazynowej;
- c) § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zaakceptowanie tezy stawianej przez organy I i II instancji, że istnieją w sąsiedztwie budynki usługowe (na bliżej nieokreślonych działkach);
- d) art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p. w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z akt sprawy bowiem nie wynika, aby dokonano merytorycznej analizy wymaganych miejsc parkingowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, organy administracyjne prawidłowo dokonały istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń i stanowisko swoje należycie uzasadniły. W szczególności ustaliły, że działka ma dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z drogi gminnej. Uzasadniły też prawidłowo na jakiej postawie, z jakich przyczyn i w jaki sposób przyjęto poszczególne parametry przedmiotowej inwestycji. Sąd I instancji słusznie stanowisko organów w tym zakresie zaakceptował.
Zarzuty naruszenia art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 5, 6, 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie mają w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest też trafny zarzut naruszenia § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "poprzez zaakceptowanie tezy stawianej przez organy I i II instancji, że istnieją w sąsiedztwie budynki usługowe (na bliżej nieokreślonych działkach)". W czasie podejmowania zaskarżonej decyzji § 4 ww. rozporządzenia miał brzmienie:
"§ 4.
- 1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
- 2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.
- 3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.
- 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1."
Abstrahując od tego, że paragraf ten ma cztery ustępy, a w omawianym zarzucie nie sprecyzowano, która z tych jednostek reakcyjnych – zdaniem skarżącej kasacyjnie – została naruszona, co już sprawia, że zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany, stwierdzić trzeba, że żadna z jednostek redakcyjnych tego paragrafu nie odnosi się do kwestii rodzaju zabudowy istniejącej w sąsiedztwie, gdyż dotyczą one linii zabudowy. Z tego względu "zaakceptowanie tezy stawianej przez organy I i II instancji, że istnieją w sąsiedztwie budynki usługowe (na bliżej nieokreślonych działkach)" – nawet gdyby sytuacja taka miała miejsce – nie stanowiłoby naruszenia § 4 ww. rozporządzenia. Zauważyć przy tym wypada, że kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie warunki zabudowy zostały ustalone w odniesieniu do istniejącego pawilonu handlowego i dotyczyły jedynie jego rozbudowy i przebudowy.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p. w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stwierdzić należy, że na etapie ustalania warunków zabudowy rozstrzygane są kwestie związane z dopuszczalnością na danym terenie określonego zamierzenia inwestycyjnego. Są to więc zagadnienia lokalizacyjne. Na tym etapie postępowania inwestycyjnego nie są rozstrzygane kwestie regulowane przez Prawo budowlane i przez warunki techniczne. Te zagadnienia będą rozstrzygane na kolejnym etapie postępowania, gdy inwestor będzie ubiegał się o pozwolenie na budowę. Powyższy zarzut, jako dotyczący zagadnień nie rozstrzyganych na etapie wydawania warunków zabudowy, jest więc chybiony. Zaznaczyć jedynie wypada, że związanie decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego organu wydającego pozwolenie na budowę, wynikające z art. 55 u.p.z.p., nie polega na tym, że organ ten jest zobowiązany wydać decyzję, dla której ustalono lokalizację.
Związanie to oznacza, że nie może wydać pozwolenia na budowę dla inwestycji, której warunki nie odpowiadałyby warunkom ustalonym w tej decyzji. Jeżeli zaś tym warunkom inwestor w projekcie budowlanym nie sprosta, to organ administracji architektoniczno-budowlanej odmówi udzielenia pozwolenia na budowę (por. np. wyrok NSA z 26.05.2021r., II OSK 2490/18, LEX nr 3199640).
Ne są też zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 75 i art. 80 k.p.a. i w tej sytuacji zastosował w sposób właściwy art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę, ponieważ nie miał podstaw do jej uwzględnienia.
Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., to stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji wystarczająco wyjaśnił motywy swojego wyroku i jego stanowisko w pełni poddawało się kontroli instancyjnej. Uczynił zatem zadość wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., należycie wykazując, dlaczego nie dostrzegł podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.