Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 169/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Miechowie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], ustalającą od Gminy K. W. opłatę w wysokości 97,85 zł za czynności związane z opracowaniem opinii nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. dotyczącej budowy centrum rekreacyjne-sportowego w K. W. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M., na podstawie art. 104 k.p.a., art. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193), ustalił dla Gminy K. W. opłatę w kwocie 97,85 zł. W uzasadnieniu swojego stanowiska podał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Organ przedstawił także sposób obliczenia opłaty.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Wójt Gminy K. W. podnosząc, że zaskarżona decyzja nie ma oparcia w powołanych w niej przepisach. Zakres działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego został określony w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i w zakresie tym nie mieści się wydawanie opinii związanych z decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Skarżący podniósł także, że wydawanie opinii nie wiąże się z żadnymi badaniami laboratoryjnymi, wyjazdami pracowników w teren czy działaniami rzeczoznawców, a w skład kosztów materiałowych wchodzi praktycznie tylko wartość zużytych materiałów biurowych.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Organ nie podzielił stanowiska wyrażonego w odwołaniu stwierdzając, że istnieje podstawa do pobierania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej opłat za wydanie opinii w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu. Wydawanie przedmiotowych opinii mieści się bowiem w granicach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o którym mowa w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że wydana w niniejszej sprawie decyzja, jakkolwiek posiada oparcie w przepisach prawa materialnego, dotknięta jest wadami w zakresie prawa procesowego, gdyż organ I instancji nie wskazał żadnych danych ani dowodów, na których oparł się dokonując wyliczenia opłaty, a zatem decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Wójt Gminy K. W. domagając się stwierdzenia nieważności decyzji l i II instancji jako niezgodnych z prawem. Skarżący powtórzył argumenty powołane wcześniej w odwołaniu. Podniósł także, że w obowiązującej od dnia 15 listopada 2008 r. ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) ustawodawca w art. 7 umieścił zapis, który definitywnie rozstrzyga kwestię opłat za opinie w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis ten stanowi, że opłat za uzgodnienia, o których wyżej mowa, nie pobiera się.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że wprawdzie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie uchylił decyzję organu l instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, jednakże z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że opiera się ona na założeniu, iż organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do pobierania opłat za wydanie opinii w przedmiocie konieczności opracowania raportu oddziaływania na środowisko.
W ocenie Sądu uznanie przez organy obu instancji art. 36 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za podstawę prawną ustalenia opłaty jest nieuzasadnione. Artykuł 3 cytowanej ustawy wskazuje na zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Przepis ten dotyczy kompetencji nadzorczych organu administracji publicznej, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko toczy się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) i z treści art. 51 ust. 3 oraz art. 57 tej ustawy wynika, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz państwowy powiatowy inspektor sanitarny są organami współdziałającymi. Nie ma więc w relacjach tych dwóch organów stosunku nadzoru, który charakteryzuje się elementem władztwa jednego podmiotu nad drugim.
Skoro wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko następuje w ramach współdziałania organów administracji publicznej ustanowionego przepisami prawa materialnego, a nie w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, brak jest zatem podstaw do stosowania art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie ma zastosowania do czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego podjętych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M., w związku z wydaniem opinii w formie postanowienia co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego budowie centrum rekreacyjne-sportowego w K. W. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest przepisem szczególnym, który wyczerpująco i jednoznacznie reguluje sprawę pobierania opłat przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowiąc, że za każdą czynność wykonywaną w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy pobrać opłatę.
Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że uznać należy, iż czynności związane z wydaniem opinii co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest czynnością z zakresu nadzoru zapobiegawczego. Działanie Państwowej Inspekcji Sanitarnej w tym zakresie ma charakter prewencyjny, a zatem należy do zakresu działania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Pokreślił także, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie podejmują czynności z zakresu nadzoru zapobiegawczego, które nie wynikałyby z obowiązku ustawowego. Stwierdził, że w przypadku przyjęcia za wiążącą wykładnię Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie, to należałoby stwierdzić, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ogóle nie są uprawnione do pobierania opłat za czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, bowiem wszystkie czynności Państwowej Inspekcji Sanitarnej w tym zakresie wynikają z ustawowego obowiązku działania.
Podniósł także, że okoliczność zaliczenia określonej działalności do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego nie jest zależna od tego, czy działalność ta jest wykonywana wyłącznie w ramach samodzielnych uprawnień organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej do załatwienia konkretnej sprawy, czy też jest wykonywana w ramach współdziałania z innym organem, uprawnionym do załatwienia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Jedynym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) przez błędną jego wykładnię.
Stosownie do treści wymienionego wyżej przepisu "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania (...)".
Formułując zarzut błędnej wykładni art. 36 ust. 1 cyt. ustawy, skarżący wskazał, że polegała ona na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż przepis ten "nie ma zastosowania do czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, podjętych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. w związku z wydaniem opinii – w formie postanowienia – dotyczącej budowy centrum rekreacyjno-sportowego w K. W. Odnosząc się do przedstawionego wyżej zarzutu podnieść należy, że o ile do dnia 15 listopada 2008 r. istniały wątpliwości czy organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do pobierania opłat za wydawanie stosownie do treści art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska postanowień w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań, to po tej dacie problem ten przestał istnieć.
W dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska (...), która jednoznacznie rozstrzygnęła wskazane wyżej wątpliwości interpretacyjne.
Zgodnie z zawartą w art. 7 cyt. ustawy regulacją "za wymagane ustawą opinie, właściwych organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz uzgodnienia z nimi nie pobiera się opłat, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej". Tak więc, obowiązujący od 15 listopada 2008 r. stan prawny – czego zdają się nie dostrzegać organy administracji a także Sąd I instancji – wyklucza możliwość pobierania opłat za dokonywane przez P.I.S. – wymagane ustawą – opinie i uzgodnienia.
Poza sporem jest, że obowiązek sporządzenia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego opinii wynikał z ustawy (art. 51 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). Przedmiotowa opinia wydana została bowiem na wniosek Gminy K. W., w związku z toczącym się postępowaniem dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dotyczącego budowy centrum rekreacyjne-sportowego w K. W. Ewentualny obowiązek sporządzenia raportu i jego zakres – jak stanowią ww. przepisy – stwierdza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, prowadzący jednocześnie postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, po zasięgnięciu opinii organu ochrony środowiska oraz organu o którym mowa w art. 57 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 51 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska).
W tych warunkach, wobec nowej regulacji prawnej, rozstrzygającej w jednoznaczny sposób kwestię opłat za wydane przez P.I.S. na podstawie ustawy opinie i uzgodnienia, dokonywanie wykładni art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, we wskazanym w skardze kasacyjnej zakresie, stało się zbędne.
Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji.
Jeżeli więc w okresie między wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpatrzeniem odwołania nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego, organ odwoławczy zobowiązany jest ją uwzględnić.
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) weszła w życie 15 listopada 2008 r. i nie zawiera przepisów przejściowych odnoszących się do unormowań zawartych w art. 7 cyt. ustawy.
W tej sytuacji organ odwoławczy – jako organ o charakterze reformacyjnym – miał obowiązek uwzględnić zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła po wydaniu decyzji przez organ I instancji ([...] listopada 2008 r.) a przed wydaniem przez niego decyzji ostatecznej ([...] grudnia 2008 r.). Należało zatem nie tylko uchylić decyzję organu I instancji ale na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. umorzyć postępowanie przed organem I instancji – jako bezprzedmiotowe.
Wskazana wyżej wykładnia powoduje, iż za zasadne uznać należy uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Tak więc skoro mimo błędnego uzasadnienia zawarte w wyroku rozstrzygnięcie odpowiada prawu, skargę kasacyjną, na zasadzie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.