Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1790/13, oddalił skargę W. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r., w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Podlaski, po rozpatrzeniu wniosku W. T., decyzją z [...] kwietnia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Siemiatyckiego z [...] czerwca 2012 r. nr [...], udzielającej H. T.-O. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W. T., decyzją z [...] czerwca 2013 r. uchylił w całości decyzję Wojewody Podlaskiego z [...] kwietnia 2013 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu GINB, powołując się na art. 3 pkt 7 i 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawa budowlanego stwierdził, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym rozbiórki ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wskazał, że wnioskodawca mimo wezwania do udokumentowania jego tytułu prawnego do nieruchomości nr [...], nie uczynił tego oraz że nie był stroną postępowania w przedmiocie udzielania pozwolenia na rozbiórkę.
Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że zgodnie z księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Bielsku Podlaskim, X Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w Siemiatyczach, współwłaścicielami działki nr ewid. [...] są H. T.-O. oraz J. T. W. T. nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty Siemiatyckiego z [...] czerwca 2012 r.
W. T. w skardze na powyższą decyzję zakwestionował prawidłowość wydanego pozwolenia na rozbiórkę, twierdząc, że on, jego matka i rodzeństwo nabyli po ojcu – Z. T. spadek, w skład którego wchodzi rozebrany dom. Do skargi została załączona kopia postanowienia Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim I Wydział Cywilny z 10 czerwca 2013 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. T..
GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ważne więc w tego rodzaju sprawach jest ustalenie czy wnioskodawcy nie przysługują prawa do nieruchomości sąsiedniej, która zalicza się do "obszaru oddziaływania obiektu", a więc terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).
Sąd podkreślił dalej, że w trakcie trwającego postępowania nieważnościowego skarżący powinien był wykazać prawo do budynku podlegającego rozbiórce. Wojewoda wezwał go do przedłożenia dokumentu z którego wynika, że jest on współwłaścicielem działki nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie skarżący nadesłał odpis testamentu z 1987 r. Wojewoda zwrócił się również do inwestora – H. T.-O., o kopię aktu notarialnego, na który powołała się w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 11 kwietnia 2013 r. do organu wpłynęła kserokopia aktu notarialnego z 22 grudnia 1989 r. nr 3460/89, z którego wynika, że W. T. nie jest współwłaścicielem ww. działki.
W ocenie Sądu pierwszej instancji GINB zasadnie dokonał z urzędu analizy treści księgi wieczystej nr BI3P/00000303/0, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Bielsku Podlaskim, X Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w Siemiatyczach, z której wynika, że współwłaścicielami działki nr ewid. [...] są H. T.-O. oraz Jerzy T.. Na podstawie powyższych dowodów organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż wnioskodawcy nie przysługuje prawo do ww. nieruchomości, a zatem nie posiada on legitymacji strony, co oznacza, że nie mógł skutecznie zainicjować kontroli w trybie nieważnościowym kwestionowanego pozwolenia na rozbiórkę.
Zatem, wobec stwierdzenia, że skarżący nie jest stroną postępowania organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Sąd podkreślił, że postanowienia Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim I Wydział Cywilny z 10 czerwca 2013 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. T., z którego skarżący wywodzi swoje prawa w rozpoznawanej sprawie, wskazuje jedynie spadkobierców zmarłego oraz ich udział w spadku. Orzeczenie takie nie wskazuje części składowych spadku oraz nie przydziela ich konkretnym spadkobiercom, ponieważ następuje to dopiero w orzeczeniu kończącym postępowanie o dział spadku. Postanowienie wskazuje, że W. T. jest spadkobiercą po swoim ojcu w części 3/16, ale nie wynika z niego jakie konkretne składniki majątku przypadły mu z tytułu dziedziczenia, w związku z czym nie jest uprawnione twierdzenie, że na jego podstawie skarżącemu przysługuje jakiekolwiek prawo do nieruchomości.
Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W. T. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik sprawy z powodu naruszenia:
- a) art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności organu administracji publicznej związane z całkowitym brakiem rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego zarzutu, iż organ w zaskarżonej decyzji w ogóle nie uwzględnił faktu posiadania przez skarżącego własności nieruchomości o nr ew. [...] w [...], która znajdowała się w obszarze oddziaływania prac prowadzonych na nieruchomości o nr ew. [...], co skutkowało błędnym uznaniem, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym i bezzasadnym oddaleniem skargi;
- b) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, polegające na oddaleniu skargi oraz braku uchylenia decyzji organu administracyjnego drugiej instancji, mimo że zaskarżona decyzja została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na ustaleniu obszaru oddziaływania prowadzonych prac na działce o nr ew. [...] w [...], co skutkowało błędnym uznaniem, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym i bezzasadnym oddaleniem skargi;
- c) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz braku uchylenia decyzji organu administracyjnego drugiej instancji, mimo że organ nie ujawnił wobec skarżącego swoich wątpliwości co do jego legitymacji uprawniającej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Siemiatyckiego z [...] czerwca 2012 r., przez co uniemożliwił jemu również wzięcie czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się co do tych wątpliwości.
Zarzucono również niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. związane z niezasadnym ograniczaniem kręgu uczestników postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę wyłącznie do właścicieli nieruchomości, na której się obiekt znajduje obiekt (tj. do działki o nr ew. [...]), a z pominięciem nieruchomości sąsiednich, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (tj. działki o nr ew. [...]), co skutkowało błędnym uznaniem, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym i bezzasadnym oddaleniem jego skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek trafnie zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Wstępnie trzeba zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki wbrew wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych zarzutów sformułowanych w piśmie uzupełniającym skargę. Przedstawiając stan sprawy Sąd Wojewódzki odnotował tylko, że skarżący w złożonej skardze zakwestionował prawidłowość wydanego pozwolenia na rozbiórkę podając, że on i jego matka oraz rodzeństwo nabyli po ojcu Z. T. spadek, w skład którego wchodzi rozebrany dom. Tymczasem pełnomocnik skarżącego w piśmie z 11 grudnia 2013 r. precyzującym zarzuty skargi przedstawił szeroką argumentację prawną wykazującą legitymację skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2012 r. zezwalającej H. T.-O. na rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Mianowicie wskazał, że interes prawny skarżącego wynika nie tylko z ewentualnych roszczeń dotyczących prawa własności nieruchomości, na której były prowadzone roboty budowlane (rozbiórka obiektu), ale także z własności nieruchomości położonej w sąsiedztwie, a więc znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu.
Sąd Wojewódzki wyraził natomiast ocenę tylko w zakresie ustaleń dotyczących ewentualnych praw skarżącego do budynku podlegającego rozbiórce. Opierając się bowiem na zebranym w sprawie materiale dowodowym, zaakceptował stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgodnie z którym skarżący nie wykazał żadnego tytułu prawnego do nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją, co warunkowało odmowę przyznania mu przymiotu strony a w konsekwencji umorzenie przedmiotowego postępowania.
Nie kwestionując powyższego wnioskowania, w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty, koncentrujące się na pominiętej przez Sąd Wojewódzki kwestii, dotyczącej legitymacji skarżącego w związku z przysługującym mu prawem własności do nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której usytuowany był budynek przeznaczony do rozbiórki. Niewątpliwie rację ma autor skargi kasacyjnej, że zasadniczo w sprawie pozwolenia na roboty budowlane, w tym rozbiórkę obiektu budowlanego, krąg stron postępowania wyznaczany jest na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co wymaga wyznaczenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Rzecz jednak w tym, że w rozpatrywanej sprawie kwestionowaną decyzją udzielono pozwolenia na rozbiórkę starego budynku mieszkalnego, znacznie oddalonego od granicy nieruchomości stanowiącej własność skarżącego.
Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Odnosząc przytoczoną definicję do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy przyjąć, że do rozważenia pozostawało jedynie to, czy przedmiotowe roboty rozbiórkowe mogły wywołać przewidziane prawem ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Jak wynika z decyzji z [...] czerwca 2012 r. organ architektoniczno-budowlany nie stwierdził takiego oddziaływania planowanych robót budowlanych, które by wymagało zaliczenia działki nr [...] do obszaru, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
Również organ nadzorczy drugiej instancji weryfikując legitymację procesową skarżącego uwzględnił przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wprawdzie argumentacja przedstawiona w decyzji nie zawiera konkretnej analizy w tym zakresie, to jednak nie oznacza, że pominięto okoliczność, iż skarżący jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Należy bowiem założyć, że z uwagi na charakter przedmiotowych robót budowlanych, za oczywiste uznano to, że obszar ich oddziaływania nie obejmuje działki skarżącego, a skupiono się na okolicznościach podnoszonych przez skarżącego w związku z roszczeniami majątkowymi dotyczącymi budynku podlegającego rozbiórce. Oczywiście uchybieniem Sądu Wojewódzkiego było nieodniesienie się do tego zagadnienia i ograniczenie się do podania ogólnych uwag dotyczących uwarunkowań wpływających na ustalenie statusu strony w świetle przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
Z uwagi na to, że również w tym zakresie argumentacja Sądu Wojewódzkiego jest chaotyczna i częściowo błędna należy wyjaśnić, iż w wyrokach NSA wielokrotnie wskazywano, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać w kontekście prawa publicznego, ale też cywilnego. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Podkreślenia wymaga to, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki oznaczonej osobie przysługuje.
W sprawach pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12, wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r., II SA/Gl 983/09, wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 250/11).
Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że ani w toku całego postępowania, ani też w skardze kasacyjnej nie podniesiono żadnych okoliczności, które wskazywałyby na możliwość negatywnego oddziaływania robót rozbiórkowych na nieruchomość skarżącego. Ze stanu faktycznego sprawy nie wynika też, aby mogły mieć miejsce jakiekolwiek ograniczenia wpływające na korzystanie z nieruchomości skarżącego w czasie prowadzenia robót rozbiórkowych. W rezultacie brak oceny Sądu Wojewódzkiego w tym przedmiocie nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy. Wbrew zarzutom kasacyjnym trudno w niniejszej sprawie doszukać się takich okoliczności faktycznych, które wymagały wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zebrano materiał dowodowy pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do oceny legitymacji procesowej skarżącego. Jako prawidłowe należało uznać również wnioskowanie, że skarżący nie ma statusu strony w świetle wymogów wynikających z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.