Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postanowieniem z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 383/20, odrzucił skargę Stowarzyszenia zwykłego [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 roku nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...].
Uzasadniając powyższe postanowienie Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 111/20 uchylającym wydane uprzednio w sprawie postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 242/19 odrzucające ww. skargę, wyraził pogląd, że odrzucenie tej skargi było przedwczesne bowiem Sąd pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń co do trybu, w jakim skarżące Stowarzyszenie wniosło skargę, pomimo tego, że okoliczności sprawy obligowały Sąd do wezwania strony skarżącej do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy przedmiotowa skarga została wniesiona wyłącznie w imieniu własnym, czy może również w imieniu grupy mieszkańców gminy [...], w oparciu o art. 101 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.
Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) - dalej: "u.s.g." oraz wezwania Stowarzyszenia do wykazania własnego interesu prawnego, z którego wywodzi legitymację do skarżenia przedmiotowej uchwały, o którym mowa w art. 101 ust 1 u.s.g. Mając na uwadze powyższe wytyczne oraz treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a." Sąd wezwał pełnomocnika skarżącego do udzielenia odpowiedzi, w jakim trybie skarży przedmiotową uchwałę oraz do wskazania, czy wnosi skargę wyłącznie we własnym imieniu czy może również w imieniu mieszkańców gminy [...]. Pomimo zakreślonego w wezwaniu terminu do zajęcia stanowiska, pełnomocnik skarżącego nie udzielił żadnych wyjaśnień we wskazanym wyżej zakresie, a w szczególności nie tylko nie przedłożył pisemnej zgody mieszkańców na reprezentowanie ich przez Stowarzyszenie, nie wykazał indywidualnych interesów prawnych tych osób w zaskarżeniu uchwały, ale nawet nie wykazał własnego interesu prawnego, z którego Stowarzyszenie wywodzi legitymację do skarżenia przedmiotowej uchwały.
Tym samym Sąd stwierdził, że wnosząc skargę Stowarzyszenie zwykłe [...] w [...], nie wykazało ani nawet nie podjęło próby wykazania, że skarżona uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] narusza interes prawny lub uprawnienie, co stosownie do wymagań przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. determinuje skuteczne wniesienie skargi. Sąd podniósł przy tym, że nie stanowią o naruszeniu własnego interesu Stowarzyszenia podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia powołanych w niej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie Sądu zarzuty te zmierzają, bowiem do wykazania naruszenia zasad i procedury uchwalania Studium, to zaś nie przesądza o naruszeniu przysługującego Stowarzyszeniu prawa. Żeby przystąpić do oceny zasadności zarzutów skargi, sąd musiałby najpierw stwierdzić, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przysługującego Stowarzyszeniu (np. prawa własności Stowarzyszenia), czego jednak ani w skardze, ani w toku postępowania sądowoadministracyjnego Stowarzyszenie nie uczyniło, utożsamiając naruszenie zasad procedury uchwalania Studium z naruszeniem spersonalizowanego interesu prawnego strony skarżącej. Tymczasem dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego upoważnia sąd do badania czy zachowane zostały zasady i procedura uchwalania aktu. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi.
Skargą kasacyjną Stowarzyszenie [...] zaskarżyło powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta, mimo że sporządzenie Studium nastąpiło z naruszeniem ładu przestrzennego, warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, a także bezpieczeństwa ludności i jej mienia;
- 2) prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, tj.:
- a) art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.) – dalej: "u.p.z.p." poprzez odmówienie merytorycznego rozstrzygnięcia skargi w związku z faktem, że skarżący kwestionują zmiany planu dokonane na terenach nienależących do nich, a do terenów sąsiednich;
- b) art. 11 ust. 7 w zw. z art. 11 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezachowanie wymogu wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu na co najmniej okres 21 dni;
- c) art. 11 ust. 8 u.p.z.p. poprzez brak wskazania w obwieszczeniu Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, terminu, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą, zgodnie z ww. przepisem, wnosić uwagi dotyczące projektu studium;
- d) art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak rozpatrzenia wszystkich uwag złożonych do projektu studium przez co istotnie naruszył zasady sporządzania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;
- e) art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez nieobiektywną oceną i nie przedstawiającą realnego wpływu planowanej inwestycji na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że skarżące Stowarzyszenie nie posiada legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Stowarzyszenie wskazało, że legitymację do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie zmiany studium mają, co do zasady podmioty, którym przysługuje nieograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych tą uchwałą, a więc ich właściciele i użytkownicy wieczyści. Źródłem interesu prawnego tych podmiotów są przepisy Kodeksu cywilnego, określające treść tych praw np. art. 140, art. 144. Skoro członkowie Stowarzyszenia są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym zmianą Studium, to stwierdzić należy, że zmiana Studium może naruszać ich kolegialne interesy prawne, co z kolei legitymuje Stowarzyszenie do wniesienia skargi na uchwałę w tym przedmiocie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna Stowarzyszenia zwykłego [...] z siedzibą w [...] nie zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ponadto skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 101 ust. 2a u.s.g.).
U podstaw legitymacji skargowej, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest, bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. W przeciwnym przypadku sąd skargę odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Naruszenie interesu prawnego ustaleniami uchwały (tutaj: uchwały w zakresie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) jest w przedstawionym stanie prawnym wymogiem formalnym wniesienia skargi na uchwałę. Skoro jest to wymóg formalny, to dopiero jego spełnienie i wykazanie naruszenia interesu prawnego daje możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd zatem najpierw bada legitymację skargową, a dopiero później, gdy stwierdzi, że ta legitymacja skarżącemu przysługuje, może przejść do oceny, czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny. Naruszenie interesu prawnego strony skarżącej musi być skutkiem uchwały. Tak, więc interes, dający legitymację do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej, musi być bezpośredni, konkretny i realny (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 726/11, LEX nr 1083684).
W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, w związku z brakiem wykazania przez skarżące Stowarzyszenie zarówno w skardze jak i w toku postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wydanym uprzednio w sprawie postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 242/19, uchylonym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 111/20 - realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w ww. postanowieniu - wezwał skarżące Stowarzyszenie do wyjaśnienia: czy wnosi przedmiotową skargę wyłącznie we własnym imieniu, a jeżeli tak, to do wykazania interesu prawnego, z którego naruszenia Stowarzyszenie wywodzi legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały; czy wnosi skargę wyłącznie/również w imieniu członków Stowarzyszenia – mieszkańców [...], a jeżeli tak to do wykazania (względem każdego z nich) ich indywidualnego interesu prawnego, z którego naruszenia wywodzą legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały oraz do złożenia pisemnej zgody na reprezentowanie ich przez Stowarzyszenie; czy wnosi skargę wyłącznie/również w imieniu mieszkańców [...], niebędących członkami ww. Stowarzyszenia, a jeżeli tak to do wykazania (względem każdego z nich) ich indywidualnego interesu prawnego, z którego naruszenia wywodzą legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały oraz do złożenia pisemnej zgody na reprezentowanie ich przez Stowarzyszenie - w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem uznania, że Stowarzyszenie wniosło skargę wyłącznie we własnym imieniu.
Pomimo skutecznego doręczenia powyższego wezwania pełnomocnikowi Stowarzyszenia w dniu 31 sierpnia 2020 r., Stowarzyszenie nie podjęło nawet próby wskazania trybu, w jakim wniosło przedmiotową skargę oraz wykazania interesu prawnego bądź interesów prawnych osób przez siebie reprezentowanych, w skarżeniu przedmiotowej uchwały. W związku z powyższym zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że przedmiotową skargę Stowarzyszenie wniosło we własnym imieniu, oraz że Stowarzyszenie to nie wykazało, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, co potwierdza wiążące w sprawie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 111/20.
Skoro w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim skarżące Stowarzyszenie - pomimo wezwania go w tym zakresie przez Sąd - w żaden sposób nie wykazało, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, a także, że przedmiotowa skarga została wniesiona w imieniu grupy mieszkańców gminy [...], których interesy bądź uprawnienia zostały naruszone postanowieniami przedmiotowej uchwały, należało przyjąć, że Stowarzyszenie zwykłe [...] nie jest uprawnione do zaskarżenia uchwały z dnia [...] kwietnia 2018 roku nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. Zasadnie zatem w tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.
Konsekwencją ustalenia, że skarżące Stowarzyszenie nie jest legitymowane do wniesienia skargi jest brak możliwości merytorycznej oceny zasadności zarzutów zmierzających do podważenia zaskarżonej uchwały.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.