Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. A/S z siedzibą w K. (dalej: Spółka), uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec planowanej wysyłki odpadów.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Spółka dokonała zgłoszenia dotyczącego wysyłki 25 000 ton odpadów drewna z Danii do Polski.
Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyraził sprzeciw wobec planowanej wysyłki odpadów z Danii do Polski, dotyczącej 25 000 ton odpadów drewna, oznaczonych kodem AC170 zgodnie z załącznikiem IV do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz. L Nr 190 z 12.7.2006) oraz kodem 19 12 07 zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów. Organ wskazał, że krajowy odbiorca odpadów nie przestrzega przepisów ustawowych i wykonawczych odnoszących się do ochrony środowiska ponieważ prowadzi działalność bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego oraz bez pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody podziemnej oraz odprowadzanie wód roztopowych i opadowych. Organ ustalił, że decyzją z [...] marca 2015 r. udzielono odbiorcy pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych oraz instalacji w przemyśle energetycznym do spalania paliw o mocy nominalnej ponad 50 MWt jednakże decyzja ta nie jest ostateczna. Organ stwierdził, że sprowadzenie odpadów z zagranicy byłoby niezgodne z art. 12 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006.
Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2015 r.
Na podstawie informacji od Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z 14 września 2015 r. organ ustalił, że obecnie odbiorca posiada uregulowaną sytuację w zakresie przetwarzania odpadów o kodzie 19 12 07, ponieważ decyzją z [...] marca 2015 r. udzielono odbiorcy pozwolenia zintegrowanego, a decyzja stała się ostateczna. Organ stwierdził, że odbiorca dysponuje także pozwoleniem wodnoprawnym.
Ponadto organ zwrócił się do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o udzielenie informacji na temat przestrzegania przez odbiorcę przepisów ochrony środowiska w szczególności warunków wydanych decyzji. W odpowiedzi Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że w październiku 2015 r. przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdzono nieprawidłowości polegające na niewykonaniu w II i III kwartale 2015 r. badań jakości zużywanych paliw. Stanowi to naruszenie warunku określonego w pkt VII.3 pozwolenia zintegrowanego a naruszenie to ma charakter nieusuwalny.
Ponadto stwierdzono magazynowanie odpadów wydobytych z hałdy odpadów drzewnych obok produktu ubocznego, który stanowią kora, odsort, ścinka drewna i kawałkowe płyty. Stanowi to naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21). W trakcie kontroli ustalono także brak kart przekazania niektórych z odpadów (w tym odpadów przekazanych osobom fizycznym na ich własne potrzeby) w zbiorczym zestawieniu danych za 2014 r. Odbiorca nie przedłożył kart przekazania w 2015 r. dla 1069,54 Mg odpadów kod 10 01 80. Wątpliwości budzi także możliwość zużytkowania na własne potrzeby przez osobę fizyczną 14 699 Mg odpadów – co zdaniem Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska świadczy, że odpady zostały zagospodarowane niezgodnie z wymogami ochrony środowiska.
Ponadto organ przeanalizował wyniki ośmiu kontroli przeprowadzonych u odbiorcy w latach 2012-2015. W każdej z nich stwierdzono nieprzestrzeganie przez odbiorcę przepisów ochrony środowiska oraz warunków udzielonych zezwoleń. Polegało to na stwierdzeniu wytwarzania większej ilości odpadów niż dopuszczona zezwoleniem, magazynowaniu odpadów w sposób inny niż dopuszczony zezwoleniem, spalanie odpadów nieujętych w zezwoleniu, a także nieprawidłowości w prowadzonej ewidencji odpadów.
Organ stwierdził, że dotychczasowe przyczyny wniesienia sprzeciwu ustały, ponieważ odbiorca dysponuje pozwoleniem zintegrowanym i pozwoleniem wodnoprawnym, jednak organ uzyskał inne informacje na temat nieprzestrzegania przez odbiorcę krajowych przepisów ustawowych i wykonawczych odnoszących się do ochrony środowiska. Uzasadnia to zastosowanie art. 12 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej wyrażone w skardze, że Spółka została pozbawiona możliwości odwołania się od nowych ustaleń organu, które to ustalenia stanowiły podstawę utrzymania w mocy decyzji z [...] sierpnia 2015 r.
Sąd I instancji podzielił zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 przez wadliwe przyjęcie, że podstawą do wniesienia sprzeciwu jest nieprzestrzeganie przez zakład odbiorcy przepisów ochrony środowiska w związku z prowadzoną działalnością. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że to planowane przemieszczenie lub odzysk odpadów mają być zgodne z przepisami krajowymi lub przepisami w zakresie ochrony środowiska, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub ochrony zdrowia. Zdaniem Sądu I instancji, sprzeciw ma mieć oczywisty związek z przemieszczaniem odpadów i odzyskiem odpadów a nie z oceną całej działalności przedsiębiorcy.
Zdaniem Sądu I instancji, uznanie przez organ ponownie rozpoznający sprawę, że istnieją nowe okoliczności uzasadniające skuteczne wyrażenie sprzeciwu stanowią podstawę do stwierdzenia, że doszło do ponownego rozpoznania sprawy w innym zakresie przedmiotowym. Stanowi to naruszenie art. 127 § 3 k.p.a.
Sąd I instancji uznał, ze zarówno wywody organu, jak i zarzuty skargi dotyczące kontroli u odbiorcy nie mają prawnej doniosłości, ponieważ ustalenia te nie były przedmiotem oceny organu przy pierwszym rozpoznaniu sprawy. Sąd I instancji podzielił stanowisko Spółki, że nie zostało wykazane przez organ jakie prawo dotyczące ochrony środowiska narusza odbiorca, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. "w aspekcie podstaw prawnych" oraz art. 12 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 12 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 w związku z art. 136 k.p.a. Polegało to na wadliwej subsumcji przepisu rozporządzenia do stanu faktycznego sprawy ustalonego z zastosowaniem art. 136 k.p.a. i przyjęciu, że brak było podstaw do zastosowania art. 12 ust. 1 lit. b) rozporządzenia jako podstawy zaskarżonej decyzji.
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 127 § 3 i art. 136 k.p.a. przez uwzględnienie skargi w związku z przyjęciem, że przeprowadzenie nowego dowodu w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalne, ponieważ odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołania o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. powoduje, że art. 136 k.p.a. w takim postępowaniu nie ma w ogóle zastosowania. W ocenie organu, w tego rodzaju postępowaniu zastosowania nie ma tylko ostatnie zdanie art. 136 k.p.a., a w pozostałym zakresie przepis znajduje zastosowanie.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 15 k.p.a. przez uwzględnienie skargi w związku z przyjęciem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem odpowiednio stosowanej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego do postępowania w ramach których stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez uwzględnienie skargi w związku z przyjęciem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. W ocenie organu, podjęto wszelkie niezbędne czynności do ustalenia stanu faktycznego sprawy, który był zgodny ze stanem rzeczywistym.
Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 12 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 przez uwzględnienie skargi w związku z uznaniem, że organ nie dał wyrazu swoim ustaleniom w uzasadnieniu decyzji w zakresie zasadności zastosowania sprzeciwu z art. 12 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie w całości z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, na uwzględnienie zasługuje zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 136 k.p.a. Wynika to z tego, że przeprowadzenie nowego dowodu w postępowaniu związanym z rozpatrzeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest dopuszczalne. Słusznie bowiem podniesiono w tym zarzucie kasacyjnym, że odpowiednie stosowanie przepisów w zakresie odwołania w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a. oznacza, że art. 136 k.p.a. w takim postępowaniu ma jednak zastosowanie oprócz dyspozycji dotyczącej zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Natomiast organ, który rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy może przeprowadzić, na żądanie strony lub tak jak w tej sprawie z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Natomiast nie ma tu zastosowania przepis art. 138 § 2 k.p.a. jak i nie nastąpiło naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 15 k.p.a. w zakresie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a. pismem z dnia 20 stycznia 2016 r. (karta nr 367 akt administracyjnych) Spółka została zawiadomiona co do możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w zakresie akt sprawy dostępnych w siedzibie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.
Po drugie, należy podkreślić, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest obowiązany także rozpatrzyć sprawę merytorycznie, a nie tylko odnieść się do zarzutów strony skarżącej, co umożliwi załatwienie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty (por. wyrok NSA z 13 października 2013 r. sygn. akt II GSK 1062/10). Ponadto organ, który prowadzi postępowanie, rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ma także obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego danej sprawy i to również na podstawie odpowiednio stosowanego przepisu art. 136 k.p.a. Dlatego też właściwy organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu faktycznego, które wystąpiły po wydaniu pierwotnej decyzji, a przed rozpatrzeniem powyższego wniosku. W tej sprawie dotyczyło to m.in. uzyskania przez Spółkę przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego z 6 marca 2015 r., które stało się ostateczne jak i ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego.
Nie oznacza to jednak, że były to jedyne podstawy do zgłoszenia sprzeciwu, które brał pod uwagę organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a., w ramach materialnoprawnej podstawy do wydania tej decyzji w zakresie sprzeciwu. Powyższy organ przeprowadził bowiem także analizę i ocenę – przy zastosowaniu odpowiednio dyspozycji art. 136 k.p.a. – czy nadal występują przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 12 ust. 1 lit. b) cyt. rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Powyższy przepis jednoznacznie bowiem określa przesłanki zgłoszenia sprzeciwu wobec przemieszczania odpadów przeznaczonych do odzysku. Zachodzi to bowiem w przypadku, kiedy nie byłoby to zgodne z "przepisami krajowymi w zakresie ochrony środowiska, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub ochrony zdrowia i dotyczącymi działań podejmowanych w państwie zgłaszającym sprzeciw".
Natomiast już w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2015 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że Spółka naruszyła także wymagania, skutkujące koniecznością wniesienia sprzeciwu wobec planowanej wysyłki odpadów z Danii do Polski, a więc 25 000 ton – odpadów drewna oznaczonych kodem AC 170 (dowód pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z [...] grudnia 2015 r. nr DI 021.1.15.2.2015.JW z kontroli w dniach 27 października – 30 listopada 2015 r. – karta nr 311 akt administracyjnych). Dotyczyło to, po pierwsze, warunku określonego w punkcie VII.3 osnowy pozwolenia zintegrowanego, udzielonego decyzją Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...], z powodu nieprzeprowadzenia w II i III kwartale 2015 r. badań jakości zużywanych paliw (innych niż gaz ziemny). Dotyczy to zawartości arsenu, ołowiu, kadmu, chromu, rtęci, cynku, chloru, fluoru i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA). Po drugie, w trakcie kontroli stwierdzono, że doszło do naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz.
21) z powodu łącznego magazynowania odpadów oraz produktu ubocznego. Po trzecie, stwierdzono naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz.U. Nr 249, poz. 1673), z powodu nieprawidłowego wypełnienia kart ewidencji odpadu w odniesieniu do 9496,34 Mg odpadów o kodzie 10 01 80 oraz 4166,885 Mg odpadów o kodzie 10 01 01, wytworzonych w 2014 r.
Po czwarte, doszło również do naruszenia warunków rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 grudnia 2014 r. w sprawie dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1973), z powodu nieprawidłowego wypełnienia kart ewidencji odpadu w odniesieniu do 1069,54 Mg odpadów o kodzie 10 01 80 wytworzonych w 2015 r.
Po trzecie, zasadny jest także zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 1 lit. b) cyt. wyżej rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Brak jest bowiem podstawie do stwierdzenia nieprawidłowości uzasadnienia decyzji zgłaszającej sprzeciw wobec wysyłki z Danii do Polski przedmiotowych odpadów drewna, a utrzymanej w mocy w postępowaniu rozpoznającym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy także podkreślić, że w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy zasadny jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 12 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z powodu uwzględnienia skargi. Wynika to z tego, że uzasadnienie decyzji zgłaszającej sprzeciw wobec wysyłki z Danii do Polski odpadów drewna jak i utrzymującej ją w mocy decyzji ostatecznej wyjaśniło również prawidłowo przesłanki zastosowania przedmiotowego sprzeciwu na podstawie art. 12 ust. 1 lit. b) cyt. wyżej rozporządzenia.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne – Sąd I instancji ponownie rozpoznając tę sprawę dokonana pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.