Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3385/17, oddalił skargę Burmistrza Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r., [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
Jak wskazał Sąd I instancji w dniu [...] listopada 2011 r. Burmistrz Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydał decyzję nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji transformatorowej, linii kablowej średniego napięcia, linii kablowej niskiego napięcia oraz zestawu złączowo – pomiarowego na działkach nr [...] oraz działkach nr [...] Obręb [...].
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], nałożył na Burmistrza Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 61.000 zł za wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej: u.p.z.p.
Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Burmistrz Gminy [...] złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie ww. postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Burmistrzowi Gminy [...] kary pieniężnej w wysokości 60.000 zł za 120 dni zwłoki w wydaniu ww. decyzji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., rozpoczął bieg w dniu [...] kwietnia 2011 r., tj. w dniu w którym do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek inwestora o wszczęcie postępowania w sprawie. Termin ten zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] listopada 2011 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie postanowienia organów I i II instancji i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewodzie [...], zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
- I. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
- 1. art. 51 ust. 2, 2b i 2c u.p.z.p., poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że Burmistrz Gminy [...] dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co podlega karze w łącznej kwocie 60.000,- zł, wobec nie uwzględnienia okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, a wynikających z faktu zawnioskowania w dniu [...] lipca 2011 r. przez stronę postępowania o wstrzymanie się z wydaniem decyzji ze względu na planowaną zmianę wniosku, a następnie – po złożeniu nowego wniosku – o nierozstrzyganie pierwszego z wniosków do czasu pozytywnego uzgodnienia drugiego z nich i rozpoznania sprawy w jego zakresie. Niezależnie od powyższych argumentów skarżący podniósł również, że powołane przepisy są co do zasady zbieżne z treścią art. 35 ust. 6-8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej "Prawo budowlane"), co powoduje, iż w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i 2c u.p.z.p. należy systemowo i celowościowo posiłkować się tymi przepisami, jak też orzecznictwem sądowoadministracyjnym oraz tezami doktryny, które powstały na gruncie Prawa budowlanego. Potwierdza to również, zdaniem skarżącego, uzasadnienie do projektu ustawy z 7 maja 2010 r., o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675), która w art. 70 pkt 5 nadała aktualne brzmienie przepisowi art. 51 u.p.z.p., zaś w uzasadnieniu do projektu tej ustawy zawarto stwierdzenie, iż "w pkt 5 na wzór rozwiązania przyjętego w ustawie - Prawo budowlane". Skarżący powołał również Druk Sejmowy nr 768 z 17 lipca 2008 r. - Rządowy projekt ustawy o udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i wywodził, że przeprowadzając wykładnię art. 51 ust. 2, 2b i 2c u.p.z.p. uznać należy brak możliwości zastosowania sankcji za przekroczenie terminu, w sytuacji gdy organ rozważał czy dane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Powyższe zaś prowadzi do wniosku, że na kanwie niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, iż Skarżący nie powinien zostać ukarany;
- II. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 14 § 2 K.p.a. w zw. z 75 kpa w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż załatwienie sprawy ustnie nie może zostać potwierdzone przez notatki urzędowe sporządzone przez pracownika skarżącej, potwierdzone pisemnym oświadczeniem strony, stwierdzającym aprobatę strony co do podjętych ustaleń i treści zawartych w notatkach, gdyż notatki nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów nakazuje w sytuacji ustnego załatwienia sprawy każdorazowo badać interes strony i jeżeli jest on odpowiednio zabezpieczony, należy uznać, iż skarżący poprzez sporządzenie notatek służbowych, potwierdzających czynności załatwiane w uzgodnieniu ze stroną, czemu wyraz daje jej pisemne oświadczenie, w wystarczający sposób utrwalił motywy takiego załatwienia sprawy, zaś dowody w ten sposób zgromadzone w materiale niniejszego postępowania winny stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym;
- 2) art. 7, art. 75 i 77 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie sygnalizowanym przez skarżącego, tj. w zakresie wpływu zachowania strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej na czas trwania tego postępowania oraz błędne wnioskowanie w oparciu o już zgromadzony materiał dowodowy, a mianowicie organ nie ustalił okresów opóźnienia postępowania niezawinionych przez Burmistrza Gminy [...], a spowodowanych zachowaniem strony.
W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał skargę za niezasadną.
W ocenie Sądu organ II instancji trafnie uznał, iż Burmistrz Gminy [...] pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce z wydaniem decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego łącznie przez okres 120 dni, co musiało skutkować wymierzeniem Wójtowi kary w kwocie 60.000 zł.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego ocena kwestii spornej dokonana w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowa, przez co nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie Burmistrza Gminy [...], iż do terminu 65 dni przewidzianego ustawą na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego należy doliczyć okresy opóźnień spowodowanych z winy strony, a wynikających z faktu zawnioskowania w dniu [...] lipca 2011 r. przez stronę o wstrzymanie decyzji ze względu na planowaną zmianę wniosku. W oparciu o akta sprawy, organ prawidłowo ustalił, że usprawiedliwieniem dla powstrzymania się od podejmowania czynności nie może być wyrażona przez inwestora wola modyfikacji wniosku. Taka wola, szczególnie wyrażona ustnie, nie jest wiążąca dla organu i nie stanowi podstawy do powstrzymania się od podejmowania czynności służących załatwieniu wniosku (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1182/16).
W związku z powyższym zasadnie Minister uznał, iż sporządzona notatka służbowa nie stanowi podstawy do odliczenia od terminu biegu postępowania okresu od dnia [...] lipca 2011 r., tj. od dnia przeprowadzenia rozmowy telefonicznej z inwestorem, do dnia [...] listopada 2011 r., tj. do dnia wydania decyzji lokalizacyjnej. Nie można bowiem przyjąć, że w tym okresie Burmistrz Gminy [...] został faktycznie pozbawiony możliwości działania z przyczyn od niego niezależnych.
Sąd meriti wskazał, że z akt postępowania wynika, iż w okresie pomiędzy telefoniczną prośbą inwestora o "wstrzymanie wydania decyzji", tj. dniem [...] lipca 2011 r., a wydaniem decyzji lokalizacyjnej w dniu [...] listopada 2011 r., organ gminny wykazał się całkowitą biernością w prowadzeniu postępowania.
Dalej Sąd Wojewódzki podniósł, że przy określaniu wymiaru zwłoki w sytuacji, gdy ostatni dzień wyznaczonego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej przypadnie na dzień wolny od pracy, wówczas przy wymierzaniu przedmiotowej kary uwzględnieniu nie podlega tenże dzień wolny od pracy. W rozpatrywanej sprawie koniec 65-dniowego terminu, przewidzianego dla organu na wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, przypadł na dzień [...] czerwca 2011 r., tj. na sobotę. Dlatego też zasadnie uznano, iż 65-dniowy termin, w którym Burmistrz Gminy [...] powinien był zakończyć postępowanie i wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, upłynął w poniedziałek [...] czerwca 2011 r. W związku z czym, wyłączeniu z biegu ustawowego terminu podlegają 2 dni wynikające z art. 57 § 4 K.p.a.
Podobnie, za prawidłowe uznał Sąd I instancji stanowisko organu, co do odliczenia 22 dni od okresu opóźnienia, wobec konieczności dokonywania uzgodnień projektu decyzji. Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] czerwca 2011r. Burmistrz
Gminy [...] wystąpił z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we [...], Wydział Gospodarki Wodnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] we [...] za pośrednictwem [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] – Inspektoratu w [...] oraz Wydziału Gospodarki Mieniem Starostwa [...]. Pismo o uzgodnienie zostało dostarczone adresatom [...] czerwca 2011 r. bezpośrednio przez doręczyciela – gońca, o czym świadczą adnotacje na zwrotnych potwierdzeniach odbioru przedmiotowych pism. Postanowieniem z [...] lipca 2011 r., znak: [...], Marszałek Województwa [...], zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Ww. postanowienie zostało do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynęło [...] lipca 2011 r. Starosta [...] nie zajął stanowiska w przedmiotowej sprawie.
Wobec tego uznać należało, że uzgodnienie projektu decyzji zostało dokonane przez ww. organ w ostatnim dniu 2-tygodniowego terminu w drodze tzw. "milczącej zgody", tj. w dniu [...] lipca 2011 r. Pismo o uzgodnienie projektu decyzji skierowane do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we [...] zostało nadane w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] czerwca 2011 r., zaś jego doręczenie nastąpiło w dniu [...] czerwca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we [...] nie zajął stanowiska w niniejszej sprawie. Uznać zatem należało, że projekt decyzji lokalizacyjnej został uzgodniony w trybie tzw. "milczącej zgody" w ostatnim dniu ww. terminu, tj. w dniu [...] lipca 2011 r.
Tak więc wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlega, zdaniem Sądu meriti, okres od [...] czerwca 2011 r., tj. od dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia pisma Burmistrza Gminy [...] zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji skierowanego do Wydziału Gospodarki Wodnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] we [...] oraz od dnia następującego po dniu nadania pisma organu gminnego skierowanego do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we [...], do dnia [...] lipca 2011 r., tj. do dnia, w którym projekt decyzji lokalizacyjnej został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...] w trybie tzw. "milczącej zgody".
Po odliczeniu od czasu trwania postępowania, tj. od 209 dni, terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. na wydanie decyzji, tj. 65 dni, 22 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej oraz dodatkowo 2 dni na podstawie art. 57 § 4 K.p.a. słusznie uznano, że decyzja Burmistrza Gminy [...] została wydana z 120-dniową zwłoką, a nie jak ustalił organ wojewódzki – z 122- dniową zwłoką.
Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska zawartego w skardze, co do konieczności wykładni przepisów będących podstawą wydania zaskarżonego postanowienia zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 6a ustawy – Prawo budowlane. Po pierwsze Sąd zwrócił uwagę, że ww. przepis Prawa budowlanego wprost wyłącza (w przypadkach w nim wymienionych) możliwość nałożenia kary pieniężnej. Oznacza to, że wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości (i obowiązku) nałożenia kar w przypadkach określonych w art. 35 ust. 6a Prawa budowalnego. Analogicznej regulacji jednak nie zawarł w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też nie odesłał do odpowiedniego stosowania w postępowaniu prowadzonym w trybie u.p.z.p. a dotyczącym inwestycji celu publicznego regulacji z art. 35 ust. 6a ustawy Prawo budowlane. Trudno w takiej sytuacji twierdzić, że wolą ustawodawcy było tożsame traktowanie sprawy w przypadku procedowania w oparciu o u.p.z.p.
Racjonalny ustawodawca, w razie powzięcia takiego zamiaru, powinien ten zamiar wyartykułować poprzez zawarcie stosownego zapisu w przepisach prawa. Po drugie organy orzekają na podstawie przepisów prawa, a nie na podstawie informacji czy intencji prawodawcy wyrażonej w projekcie ustawy. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaś nie pozostawiają wątpliwości co do braku wyłączenia stosowania art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w jakimkolwiek przypadku. Po trzecie, sytuacje opisane przez skarżącego w tej części skargi, która dotyczy analogii czy zbieżności pomiędzy przepisami u.p.z.p. a art. 35 ust. 6a Prawa budowlanego, dotyczą prowadzenia postępowania poprzedzonego postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a konkretnie na obszar Natura 2000. W niniejszej sprawie postępowanie takie prowadzone nie było.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa procesowego poprzez naruszenie art. 14 § 2 w zw. z art. 75 w zw. z art. 77 oraz art. 7, art. 75 i 77 oraz art. 80 K.p.a., Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ II instancji prawidłowo zebrał materiał dowodowy, a w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawił skarżącemu motywy podjętego rozstrzygnięcia.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Sąd
I instancji orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Gminy [...]. Zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj.:
- a) art. 51 ust. 2d u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy jego zastosowanie w niniejszej sprawie było obligatoryjne, albowiem ww. przepis, który wszedł w życie 22 sierpnia 2018 r. stanowi, że kary pieniężnej za zwłokę nie wymierza się, a wszczęte postępowania w sprawie wymierzenia kary umarza, jeżeli od dnia wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego przez organ pierwszej instancji upłynęły 3 lata, przy czym po myśli przepisów przejściowych, tj. art. 57 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, do postępowań w sprawie wymierzenia kary za zwłokę w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wszczętych i niezakończonych ostatecznym postanowieniem do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepis art. 51 ust. 2d u.p.z.p. w nowym brzmieniu, a w przedmiotowej sprawie od momentu wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego upłynęły ponad 3 lata, wobec czego postępowanie w niniejszej sprawie winno zostać umorzone ze względu na jego bezprzedmiotowość;
- b) art. 51 ust. 2, 2b i 2c u.p.z.p., poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo uznał, że Burmistrz Gminy [...] pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co podlega karze w łącznej kwocie 60.000,- zł, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, iż do terminu 65 dni przewidzianego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, należy doliczyć okresy opóźnień z winy strony postępowania o wydanie tejże decyzji, a wynikających z faktu zawnioskowania przez nią w dniu [...] lipca 2011 r. o wstrzymanie wydania decyzji, ze względu na planowaną zmianę wniosku, a następnie po złożeniu przez ten podmiot w dniu [...] września 2011 r. wniosku na podstawie, którego skarżący wszczął odrębne postępowanie, zgłoszenia przez stronę prośby o nierozstrzyganie pierwszego z wniosków, do czasu pozytywnego załatwienia drugiego z nich i rozpoznania sprawy w tym zakresie, do czego skarżący się przychylił, wobec czego nie sposób przyjąć, by opóźnienie w wydaniu decyzji lokalizacyjnej było zawinione przez skarżącego, zwłaszcza, że strona w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. potwierdziła, że opóźnienie w wydaniu decyzji spowodowane było jej działaniami;
Niezależnie od powyższych argumentów, z daleko idącej ostrożności, skarżący podniósł również, że powołany przepis jest co do zasady zbieżny z treścią art. 35 ust. 6-8 ustawy Prawo budowlane, co powoduje, iż w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i 2c u.p.z.p. należy systemowo i celowościowo posiłkować się tym przepisem, jak też orzecznictwem oraz stanowiskiem doktryny, ugruntowanym na postawie przepisów prawa budowlanego, co potwierdza także uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r., o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675), która w art. 70 pkt 5 nadała aktualne brzmienie przepisowi art. 51 u.p.z.p., wobec czego w procesie wykładni ww. przepisów nie można pominąć systemowego i celowościowego oddziaływania art. 35 ust. 6a Prawo budowlane w zw.
z art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a pierwszy z nich stanowi, iż organ nie powinien ponosić sankcji pieniężnej za niewydanie pozwolenia w wyznaczonym terminie, z uwagi na złożoność i wieloetapowość procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym na obszary Natura 2000, która stanowi część postępowania w sprawie i niemożliwe jest jednoznaczne wskazanie terminu podjęcia decyzji w tym względzie, zwłaszcza że drugi z powołanych przepisów narzuca organowi konieczność rozważenia, czy dane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, do tego zaś konieczne jest m.in. uzupełnianie dokumentacji, co wpływa na znaczne wydłużenie postępowania, w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej, zaś jego niesformalizowany charakter nie pozwala na precyzyjne określenie terminu jego zakończenia, dlatego też zgodnie z uzasadnieniem ustawy wprowadzającej przepis art. 35 ust. 6a Prawo budowlane, przeprowadzając wykładnię art. 51 ust. 2, 2b i 2c u.p.z.p. uznać należy brak możliwości zastosowania sankcji za przekroczenie terminu w sytuacji, gdy organ rozważał czy dane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, co na kanwie niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, iż skarżący nie powinien zostać ukarany;
- 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 14 § 2 K.p.a. w zw. z 75 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż załatwienie sprawy ustnie nie może zostać potwierdzone przez notatki urzędowe sporządzone przez pracownika skarżącej, potwierdzone pisemnym oświadczeniem strony, stwierdzającym jej aprobatę, co do podjętych ustaleń i treści zawartych w notatkach, gdyż notatki nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy powołane powyżej przepisy nakazują, w sytuacji ustnego załatwienia sprawy, każdorazowo badać interes strony i jeżeli jest on odpowiednio zabezpieczony, należy uznać, iż skarżący poprzez sporządzenie notatek służbowych, potwierdzających czynności załatwiane w uzgodnieniu ze stroną, w wystarczający sposób utrwalił motywy takiego załatwienia sprawy, zaś dokumenty w ten sposób zgromadzone winny stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym;
- b) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 7, 75 i 77 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, tj. co do wpływu zachowania strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej, na czas trwania tego postępowania oraz błędne wnioskowanie w oparciu o już zgromadzony materiał dowodowy, przejawiające się w nieustaleniu okresów opóźnienia postępowania niezawinionych przez Burmistrza Gminy [...], a spowodowanych zachowaniem strony.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Ponadto, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej wymienione zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).
Rozpoznając w pierwsze kolejności podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 14 § 2 K.p.a. w zw. z 75 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. oraz art. 7 i art. 80 K.p.a stwierdzić trzeba, że nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to
Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki nie stwierdził naruszenia art. 7 K.p.a., art. 14 § 2 K.p.a., art. 75 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80
K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., dlatego prawidłowo oddalił skargę. Skoro zatem, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne.
Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania.
Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd I instancji prawidłowo dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym.
Lektura akt sprawy dowodzi, że organy obu instancji w oparciu o kompletny i wszechstronnie zweryfikowany materiał dowodowy ustaliły stan faktyczny sprawy. W rezultacie Sąd I instancji prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi nie naruszając tym samym przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przede wszystkim kwestią niesporną jest, że postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego rozpoczęło swój bieg w dniu [...] kwietnia 2011 r., tj. w dniu w którym do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek inwestora o wszczęcie postępowania w sprawie, a zakończyło się w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] listopada 2011 r.
Prawidłowe były ustalenia, że usprawiedliwieniem dla powstrzymania się od podejmowania czynności nie może być wyrażona przez inwestora wola modyfikacji wniosku. Trafnie Sąd I instancji skonstatował, iż w okresie pomiędzy telefoniczną prośbą inwestora o "wstrzymanie wydania decyzji", tj. dniem [...] lipca 2011 r., a wydaniem decyzji lokalizacyjnej w dniu [...] listopada 2011 r., organ gminny wykazał się całkowitą biernością w prowadzeniu postępowania. Zasadnie również uznano, iż 65-dniowy termin, w którym Burmistrz Gminy [...] powinien był zakończyć postępowanie i wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, upłynął w poniedziałek [...] czerwca 2011 r., w związku z czym wyłączeniu z biegu ustawowego terminu podlegały 2 dni wynikające z art. 57 § 4 K.p.a. Podobnie za prawidłowe uznał Sąd I instancji stanowisko organu, co do odliczenia 22 dni od okresu opóźnienia, wobec konieczności dokonywania uzgodnień projektu decyzji.
Dzięki temu, wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegał okres od [...] czerwca 2011 r., tj. od dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia pisma Burmistrza Gminy [...] zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji skierowanego do Wydziału Gospodarki Wodnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] we [...] oraz od dnia następującego po dniu nadania pisma organu gminnego skierowanego do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we [...], do dnia [...] lipca 2011 r., tj. do dnia, w którym projekt decyzji lokalizacyjnej został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...] w trybie tzw. "milczącej zgody".
Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w toku postępowania administracyjnego obowiązuje zasada pisemności. Istotą tej zasady, unormowanej w art. 14 § 1 K.p.a., jest spoczywający na organie obowiązek załatwienia sprawy w formie pisemnej. Załatwienie sprawy w formie pisemnej odnosi się nie tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji administracyjnej, załatwienie sprawy nie jest bowiem czynnością jednorazową, ale obejmuje cały ciąg czynności od wszczęcia postępowania, poprzez postępowanie wyjaśniające, aż do podjęcia decyzji (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, 15. Wydanie, C.H. Beck - str. 111). Chodzi tu więc o konieczność utrwalenia w formie pisemnej wszystkich znaczących dla sprawy lub toku postępowania czynności, takich jak: komunikowanie się organu ze stronami jak i stron z organem, przyjmowanie oświadczeń i wyjaśnień stron, przesłuchiwanie świadków, dokonanie oględzin.
Co prawda, ustawodawca w art. 14 § 2 k.p.a. przewidział prawną możliwość ustnego załatwienia sprawy, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie, a w art. 55 § 1 k.p.a. możliwość telefonicznego wezwania strony do udziału w czynnościach procesowych w sprawach niecierpiących zwłoki. W obu jednak przypadkach zarówno treść jak i istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.
W rozpatrywanej sprawie, jak trafnie wywiódł Sąd I instancji, nie sposób uznać okresu od dnia [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] listopada 2011 r., tj. 141 dni, za okres opóźnienia z winy strony, bowiem, jak wskazywał Burmistrz, w tym okresie oczekiwał na modyfikację wniosku przez inwestora. Świadczyć miała o tym, zdaniem Burmistrza notatka służbowa z dnia [...] lipca 2011 r. zawierająca informację, że inwestor drogą telefoniczną powiadomił organ o zamiarze dokonania modyfikacji wniosku i wystąpił jednocześnie o "wstrzymanie wydania decyzji". Z przywołanej notatki wynika, że w tym samym dniu, inwestor telefonicznie zwrócił się do organu gminnego z prośbą o wstrzymanie wydania decyzji lokalizacyjnej, "ponieważ będzie zmiana wniosku w wyniku uzgodnień z energetyką - rozszerzenie wniosku o dodatkowe działki - linia kablowa". Omawiana notatka służbowa stwierdza również, że w dniu [...] września 2011 r. inspektor prowadzący przedmiotowe postępowanie lokalizacyjne w wyniku rozmowy telefonicznej z inwestorem potwierdził chęć zmiany pierwotnego wniosku.
Treść notatki wskazuje również, że w dniu [...] września 2011 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął nowy wniosek, obejmujący "tylko ten dodatkowy teren, w zawiązku z czym po uzgodnieniach z wnioskodawcą i urbanistą stwierdzono, że decyzję należy wydać osobno na każdą część inwestycji - zgodnie ze złożonymi wnioskami".
Jednakże – jak już wyżej wskazano – w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności, wyrażona w art. 14 K.p.a. Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie, zaś w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania organ może dokonać telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności (art. 55 § 1 K.p.a.). Mając na uwadze, iż w przedmiotowej notatce służbowej z dnia [...] lipca 2011 r. zawarto informację, że ze względu na planowaną zmianę wniosku inwestor wniósł o wstrzymanie wydania decyzji, należy zauważyć, iż w aktach sprawy brak jest dowodu świadczącego o tym, aby inwestor skorzystał z przysługującego mu uprawnienia, o którym mowa w art. 98 § 1 K.p.a., tj. aby wniósł o zawieszenie postępowania lokalizacyjnego do czasu dokonania zmiany kształtu inwestycji. Także z akt sprawy nie wynika, aby inwestor wnosił o zawieszenie omawianego postępowania w trybie art. 98 § 1 K.p.a. Tym samym brak jest podstaw, aby twierdzić, iż w niniejszej sprawie doszło do wydłużenia terminu ustawowego, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., z winy strony.
Nietrafne są także zarzuty podniesione w ramach przesłanki naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że przywołany przepis zakreśla maksymalny termin, wynoszący 65 dni, w trakcie którego organ winien wydać decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyjątki od tej zasady normuje art. 51 ust. 2c u.p.z.p., wymieniając terminy, nie podlegające wliczeniu do 65-dniowego termin. Odliczeniu z woli ustawodawcy podlegają terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowane w winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, jak trafnie wywiódł Sąd I instancji w ślad za organami obu instancji, okresy zwłoki w wydaniu decyzji nie wynikały ani z przyczyn niezależnych od organu, ani też z winy strony, a odstępy czasowe pomiędzy podejmowanymi przez organ czynnościami procesowymi były zbyt długie (np. od 21 lipca 2011 r. do 16 listopada 2011 r.). Prawidłowo zatem wymierzono Burmistrzowi Gminy [...] karę pieniężną za przekroczenie terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W sprawie nie mógł mieć zastosowania, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, art. 51 ust. 2d u.p.z.p. Zgodnie z jego brzmieniem, kary pieniężnej za zwłokę nie wymierza się, a wszczęte postępowania w sprawie wymierzenia kary umarza się, jeżeli od dnia wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego przez organ
I instancji upłynęły 3 lata. Jednakże przepis ten wszedł w życie w 2018 r. (art. 49 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, Dz. U. z 2018 r., poz. 1496), a kwestionowane postanowienie jest z 2017 r., dlatego nie mógł on mieć zastosowania w toku sądowej kontroli zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonego aktu według stanu prawnego z daty wydania kwestionowanego aktu.
Podobnie jak Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska co do konieczności wykładni przepisów będących podstawą wydania zaskarżonego postanowienia w związku z brzmieniem art. 35 ust. 6-8 ustawy – Prawo budowlane. Po pierwsze organy orzekają na podstawie przepisów prawa, a nie na podstawie informacji czy intencji prawodawcy wyrażonej w projekcie ustawy, po wtóre sytuacje opisane przez skarżącego w skardze kasacyjnej, dotyczą prowadzenia postępowania poprzedzonego postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a konkretnie na obszar Natura 2000. W niniejszej sprawie postępowanie takie prowadzone nie było.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.