Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 910/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a w pkt II określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.
Jak wynika z akt sprawy, [...] S.A. wnioskiem z dnia 19 października 2009 r. wystąpiło do Prezydenta Miasta Krakowa o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w K. na terenie przy ul. [...] obejmującą nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] obr. [...]polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej kablowej zasilania podstawowego i rezerwowego.
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1, art. 54 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa sieci elektroenergetycznej kablowej zasilania podstawowego i rezerwowego w rejonie ulicy [...] w K." na ww. działkach.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 50 i nast. u.p.z.p. Zdaniem organu przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Pismem z dnia 20 stycznia 2010 r. odwołanie o powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie złożył S. K. (właściciel działek nr [...] i [...]), który nie zgadza się na realizację planowanej inwestycji, bowiem jego działki przez to stracą na wartości. Jedynym rozwiązaniem jest wykup ww. działek od skarżącego.
Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, na podstawie art. 50 ust. 1 i ust. 4, art. 53 ust. 1 i ust. 3, art. 54, art. 56 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu wskazano, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego wymienioną w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do których zalicza się: budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
W ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja spełnia zatem wymogi art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Podkreślono, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego odbywa się na wniosek inwestora, który w tymże wniosku określa zarówno przedmiot, charakterystykę, jak i zakres planowanego zamierzenia. Wobec tego ani organ I instancji, ani też Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie są władne do zmiany zakresu terytorialnego planowanej inwestycji poprzez ustalenie innego jej przebiegu, w szczególności poprzez wyłączenie z zakresu inwestycji określonych działek, tj. tych, których właściciele nie wyrażają zgody na planowaną inwestycję.
Jednocześnie organ wskazał, że na tym etapie postępowania zgoda właścicieli nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie rodzi bowiem praw do terenu, w związku z czym nie jest wymagane na tym etapie postępowania dysponowanie przez inwestora terenem na cele budowlane. Zgoda właścicieli nieruchomości objętej wnioskiem, bądź jej brak, mają natomiast istotne znaczenie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a zatem na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.
Natomiast kwestia wykupienia działek stanowiących własność skarżącego nie należy do oceny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, ani też nie jest związana z tym postępowaniem, w szczególności prowadzenie takiego postępowania i wydanie decyzji nie są uzależnione od wykupienia nieruchomości.
S. K. pismem z dnia 28 czerwca 2010 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2010 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 910/10, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2009 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia, tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego – stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego, z uwagi na węższe zdefiniowanie pojęcia inwestycja celu publicznego ale także skutki jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać (możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji (lokalizacyjnej), należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki, tj. że jest przedsięwzięciem które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, iż nie mamy do czynienia i z inwencją celu publicznego a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie inwestor nie wykazał w żaden sposób, iż zamierzenie inwestycyjne, w stosunku do którego złożył wniosek o wydanie decyzji o lokalizację inwestycji celu publicznego spełnia warunki, by można je zaliczyć do tego typu przedsięwzięć. Okoliczności te nie zostały zweryfikowane przez organy administracji tak pierwszej jak i drugiej instancji. Informacje wskazane we wniosku, opisu tej inwestycji w szczególności danych charakteryzujących inwestycję, nie wynika miała być ona działaniem lokalnym czy ponadlokalnym mającym na celu zaspakajanie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości. Przeciwnie z danych charakterystycznych wynika, iż celem zamierzenia jest budowa sieci elektroenergetycznej do planowanej inwestycji budowy [...]. Jak wiadomo sądowi z urzędu (sprawa sygn. akt II SA/Kr 911/10) [...] to ma składać się z czterech budynków o przeznaczeniu handlowo-usługowo-konferencyjno-biurowej, handlowo-usługowej, hotelowej i biurowej.
Dane te wskazywałyby raczej, iż zamierzenie inwestycyjne ma na celu zaspokojenie interesu prywatnego, aczkolwiek o cechach grupowych a nie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym, co wykluczało by możliwość wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jest bez znaczenia status podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o lokalizację inwestycji celu publicznego oraz źródła finansowania przyszłej inwestycji.
Koniecznym jest też ustalenie czy inwestycja ta ma być działaniem o znaczeniu lokalnym czy ponadlokalnym. Ustalenia tej okoliczności organy nie dokonały.
Do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wnioskodawca- inwestor powinien dołączyć kopię mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopię mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 – na której oznaczono granice terenu objętego wnioskiem. Mapa taka stanowi też integralna część decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunku tego nie spełniają mapy dołączone do wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z naniesionymi granicami terenu objętego wnioskiem, oraz mapa stanowiąca załącznik do decyzji lokalizacyjnej. W szczególności nie wynika z nich, iż zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a pieczęcie na niektórych z tych mapach (a właściwie ich kserokopiach) są nieczytelne.
Doszło również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. ponieważ organ nie powiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się materiałem sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji.
Pismem z dnia 14 stycznia 2011 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 910/10 złożyło [...] S.A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy i dokonanie błędnej oceny, że do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego nie dołączono mapy zgodnie z wymogami przewidzianymi w odpowiednich przepisach ustawy;
- 2) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów pomimo istnienia poważnych wątpliwości co do czytelności przedstawionych przez organ kserokopii map stanowiących załącznik do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
- 3) art. 188 zd. 2 p.p.s.a. poprzez niewystarczające wyeksponowanie przyjętego stanu faktycznego sprawy, co skutkuje wątpliwościami co do dokonanych ustaleń przez Sąd I instancji w odniesieniu do wniosku inwestora o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Dodatkowo w skardze kasacyjnej zrzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 50 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że budowa sieci elektroenergetycznej kablowej nie stanowi działania o charakterze lokalnym oraz że to na inwestorze spoczywa obowiązek wykazania, iż dane zamierzenie ma charakter lokalny podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje uwzględniać przy dokonywaniu oceny czy dana inwestycji jest działaniem o znaczeniu lokalnym rzeczywisty charakter i rozmiar tej inwestycji przy tym inwestor nie jest zobligowany do udowadniania i dodatkowego wykazywania przed właściwym organem administracji;
- 2) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, nie zostały sporządzone w skali 1:500 lub 1:1000, podczas gdy faktycznie określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawione zostało na kopii mapy zasadniczej sporządzonej w zarówno skali 1:500 oraz 1:1000.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2010 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 14 czerwca 2011 r.) S. K. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że mapy zamieszczone w aktach sprawy, sporządzone w skali 1:1000 i 1:500, spełniają wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wbrew temu co twierdzi Sąd pierwszej instancji, mapy te są czytelne i właściwie opieczętowane. Nie ma więc wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, wynikającego z tych dokumentów. W związku z powyższym trafne są zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Nie można również zgodzić się z rozważaniami Sądu na temat decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która zdaniem Sądu "stanowi wyjątek", a "regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy". Jest to całkowicie błędny pogląd gdyż to kiedy wydaje się którą z ww. decyzji, wynika z przepisów prawa i nie można tego problemu interpretować na zasadzie reguły i wyjątku.
Podstawę prawną do ustalenia, czy dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, stanowią przepisy art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami a uzupełnieniem tego jest art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Budowa sieci elektroenergetycznej kablowej, której dotyczy przedmiotowa sprawa bez wątpienia może być zaliczona do inwestycji liniowych wymienionych w pkt 2 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepisy tam zawarte nie ograniczają kręgu inwestorów, ani też rodzajów zamierzeń budowlanych, którym mają służyć urządzenia wymienione w tym przepisie. Określenie "inwestycji celu publicznego" zamieszczone w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., stanowi jedynie doprecyzowanie zasięgu działania inwestycji wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które mogą być o znaczeniu lokalnym – gminnym bądź ponadlokalnym.
Błędem podstawowym zaskarżonego wyroku jest to, iż w nim nie rozróżnia się inwestycji głównej – budowy czterech budynków o przeznaczeniu handlowo-usługowo-konferencyjno-biurowo-hotelowym od budowy linii kablowej elektroenergetycznej zasilania podstawowego i rezerwowego, która ma dostarczać energię elektryczną do ww. obiektów. W świetle przepisów art. 6 ustawy o gospodarcze gruntami takie rozróżnienie jest konieczne, gdyż budowa przedmiotowej sieci elektroenergetycznej podlega regulacji zamieszczonej w pkt 2 ww. przepisu w przeciwieństwie do zamierzenia budowlanego – głównego. Ocena Sądu wyrażona na s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku też odnosi się do zamierzenia głównego (budowa czterech budynków) i nie można jej przenosić na inwestycję będącą przedmiotem tego postępowania. Zresztą takie stwierdzenie, "iż zamierzenie inwestycyjne ma na celu zaspokojenie interesu prywatnego, aczkolwiek o cechach grupowych, a nie interesu publicznego", nie znajduje żadnego uzasadnienia w brzmieniu pkt 2 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Nie wiadomo na jakiej podstawie prawnej i jak sobie Sąd wyobrażał, udowodnienie przez inwestora, że przedmiotowa budowa "nie stanowi tylko zaspokojenie interesy prywatnego".
Podobnie abstrakcyjnym żądaniem jest to, że "wnioskodawca winien wykazać, iż zamierzenie to jest działaniem o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym lub krajowym, tj. iż ma ono na celu zaspokojenie potrzeb zbiorowości lokalnych lub ponadlokalnych". Powyższych okoliczności nie można od wnioskodawcy (inwestora) żądać udowodnienia, ani wykazania, gdyż powinny one wynikać z dokumentacji wymaganej w sprawie a ocena, czy dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego i czy będzie miała znaczenie lokalne, czy też ponadlokalne, powinna należeć do organów stosujących prawo i organów kontrolujących stosowanie prawa.
Przepis art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zalicza do celów publicznych wszystkie tam wymienione inwestycje, nie ograniczając ich zakresu pod względem przedmiotowym, czy też podmiotowym bądź innym. Nie ma więc powodów aby dokonywać wykładni tego przepisu na zasadzie wyjątku od reguły, tak jak to uczynił Sąd w zaskarżonym wyroku.
Poza tym doprowadzenie przedmiotowej linii kablowej elektroenergetycznej do planowanego [...] S.A., jak wynika z akt sprawy, nie będzie służyło tylko tym obiektom ale będzie mogło w przyszłości być wykorzystane również do innych celów. Bowiem sieć elektroenergetyczna w mieście to zespół "naczyń połączonych" stanowiących pewien zwarty system, składający się z indywidualnych odbiorców energii elektrycznej, co jednak nie oznacza, że każdy z nich ma doprowadzoną z elektrowni indywidualnie energię, niezależnie od inny odbiorców. Powyższe uwarunkowania wskazują na oddziaływanie o znaczeniu lokalnym inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 50 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. należy także uznać za uzasadniony.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.