Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2537/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przychodni [...] sp. z o.o. sp.k. w G. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie naruszenia zbiorowych praw pacjentów.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżoną decyzją Rzecznik Praw Pacjenta uznał praktyki stosowane w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. przez Przychodnię [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w G. polegające na ograniczeniu prawa pacjentów do dokumentacji medycznej spowodowanym zaprzestaniem udzielania świadczeń zdrowotnych w wyniku niezawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na 2015 r. i zamknięciem podmiotu leczniczego, przez po pacjenci mogli złożyć wniosek o udostępnienie dokumentacji medycznej przesyłając je na adres pocztowy przychodni lub za pośrednictwem telefonu bądź poczty elektronicznej, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i stwierdził zaniechanie stosowania tej praktyki z dniem 7 stycznia 2015 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z uzyskaniem za pośrednictwem infolinii informacji uprawdopodabniającej naruszenie zbiorowych praw pacjentów, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i analizie nadesłanych przez podmiot leczniczy informacji i dokumentów ustalił, że przychodnia w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. stosowała praktyki polegające na ograniczeniu dostępu do dokumentacji medycznej. W dniu 7 stycznia 2015 r. zostało zawarte porozumienie między lekarzami zrzeszonymi w [...], a Ministrem Zdrowia, w wyniku którego protest lekarzy zakończył się, co jest faktem powszechnie znanym, nie wymagającym dowodu.
Organ wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 64 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159 ze zm.). W ocenie Rzecznika doszło w przychodni do stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ powołał przepisy art. 23 ust. 1, 26 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta oraz Rzeczniku Praw Pacjenta, a także § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. z 2014 r., poz. 177 ze zm.), wyjaśniając, iż w celu realizacji przewidzianego tymi przepisami prawa pacjenta do dokumentacji medycznej, pacjent powinien złożyć stosowne żądanie do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych o udostępnienie dokumentacji medycznej w trybie art. 27 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.
Przepisy prawa nie określają, w jaki sposób pacjent ma skierować powyższe żądanie. Zatem należy uznać, że może to być dowolny sposób, w szczególności pacjent może udać się do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych i ustnie zażądać udostępnienia dokumentacji medycznej. Przy tym podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych nie może ograniczać sposobu przyjmowania wniosków o udostępnienie tej dokumentacji jedynie do formy pisemnej, telefonicznej bądź elektronicznej.
Zdaniem organu bezsporne jest, że przychodnia uczestniczyła w proteście lekarzy rodzinnych zrzeszonych w [...] do dnia 7 stycznia 2015 r. Ze zgłoszenia dokonanego za pośrednictwem infolinii wynika, że przychodnia w dniu 2 stycznia 2015 r. była zamknięta i nie udostępniła dokumentacji medycznej. Koresponduje to z wyjaśnieniami samej przychodni, z której wynika, że dopiero w dniu 7 stycznia 2015 r. rozpoczęła udzielanie świadczeń zdrowotnych.
Organ wskazał, że podmiot leczniczy twierdzi, iż pacjenci byli informowani o zasadach udostępnienia dokumentacji medycznej przez średni personel medyczny oraz administracyjny. Jak stwierdzono w pisemnej odpowiedzi, dokumentacja była udostępniania po złożeniu przez pacjenta stosownego wniosku w formie pisemnej, mailowej bądź telefonicznej. Niemniej jednak przychodnia nie zapewniła w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. dyżuru personelu celem udostępnienia pacjentom dokumentacji medycznej, umożliwienia skorzystania z prawa do wglądu w siedzibie podmiotu leczniczego, złożenia wniosku ustnie. Obecność osób, które udzielały pacjentom informacji o zasadach udostępniania dokumentacji, nie oznacza, że dokumentacja ta była udostępniana. Skoro przychodnia określiła trzy sposoby (formy) składania wniosków o udostępnianie dokumentacji medycznej w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. to niewątpliwie nie było możliwości złożenia ich w inny sposób, np. ustny w siedzibie podmiotu leczniczego.
Przesłane przez podmiot leczniczy skany pisemnych wniosków o udostępnienie kopii dokumentacji medycznej mają naniesioną datę 5 stycznia 2015 r. Tym samym podmiot leczniczy potwierdził wyłącznie udostępnianie dokumentacji medycznej w formie pisemnej, tymczasem w celu realizacji prawa do dokumentacji medycznej pacjenci winni móc złożyć wniosek także w formie ustnej.
Organ stanął na stanowisku, że podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych nie może ograniczać sposobu przyjmowania wniosków o udostępnienie tej dokumentacji do wybranych form, jak miało to miejsce. Ponadto zamknięcie przychodni w sytuacji, w której istniała pilna potrzeba uzyskania dokumentacji medycznej celem skorzystania ze świadczeń udzielanych przez inny podmiot, stanowiło naruszenie § 78 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym udostępnienie dokumentacji następuje bez zbędnej zwłoki. Niewątpliwie przychodnia w związku z prowadzonym protestem w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. zaniechała udostępnienia dokumentacji medycznej na ustny wniosek złożony przez pacjenta w siedzibie podmiotu leczniczego. W tej sytuacji, w ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie ziściły się przesłanki wskazane w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, co obligowało Rzecznika do uznania tej praktyki jako naruszającej zbiorowe prawa pacjentów.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Przychodnia [...] sp. z o.o. sp. k. z/s w G, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1, art. 26 ust. 1 i art. 27 pkt 1-3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, § 78 rozporządzenia oraz art. 132 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.)
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, wskazał, że bezsporne pozostaje, iż skarżąca uczestniczyła do dnia 7 stycznia 2015 r. w proteście lekarzy rodzinnych, zrzeszonych w [...]. Rzecznik Praw Pacjenta, na podstawie zgłoszenia dokonanego za pośrednictwem infolinii, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów w przychodni. W sprawie niekwestionowane jest również to, że w dniu 2 i 5 stycznia 2015 r. przychodnia był zamknięta, bowiem zaprzestała udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w wyniku niezawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na 2015 r. Pacjenci mogli złożyć wniosek o udostępnienie dokumentacji medycznej za pośrednictwem poczty, telefonicznie albo pocztą elektroniczną. W dniu 7 stycznia 2015 r. przychodnia rozpoczęła udzielanie świadczeń zdrowotnych, bowiem zostało zawarte porozumienie pomiędzy lekarzami zrzeszonymi w [...] a Ministrem Zdrowia, w wyniku którego protest lekarzy został zakończony.
W ocenie Sądu, Rzecznik Praw Pacjenta prawidłowo przyjął, iż w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. Przychodnia [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w G. naruszyła zbiorowe prawa pacjentów poprzez ograniczenie dostępu do dokumentacji medycznej, umożliwiając pacjentom złożenie wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej jedynie za pośrednictwem poczty, telefonicznie lub na adres poczty elektronicznej. Zdaniem Sądu, wniosek o udostępnienie dokumentacji medycznej może zostać złożony w dowolny sposób, w szczególności pacjent może udać się do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych i osobiście złożyć taki wniosek. Podmiot leczniczy udzielający świadczeń zdrowotnych nie może ograniczać sposobu przyjmowania wniosków o udostępnienie tej dokumentacji jedynie do formy elektronicznej bądź pisemnej.
Sąd zgodził się zatem z Rzecznikiem Praw Pacjenta, iż w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. przychodnia naruszyła zbiorowe prawa pacjentów przez ograniczenie sposobu składania wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej, bowiem pacjenci nie mogli złożyć takiego wniosku bezpośrednio w placówce przychodni, a zważywszy, że udostępnienie dokumentacji nie jest z reguły czynnością wymagającą skomplikowanych procedur, pacjent nie mógł zrealizować swojego prawa bez zbędnej zwłoki, co w standardowych warunkach może oznaczać. Z całą pewnością w okresie, kiedy przychodnia była nieczynna, pacjenci nie mogli osobiście złożyć wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej, a także – mimo złożenia wniosku w innej formie – nie mogli uzyskać kopii dokumentacji medycznej.
Z tych przyczyn Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Przychodnia [...] sp. z o.o. sp. k. z/s w G., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozstrzygnięcie z pominięciem materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, art. 134 § 1 cyt. ustawy, poprzez brak rozpoznania sprawy w granicach zaskarżenia, art. 106 § 4 w/w ustawy, poprzez nieuwzględnienie faktów powszechnie znanych.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] sierpnia 2015 r., o ile Sąd uzna istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca zrzekła się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zasługuje na uwzględnienie. Powołany przepis wskazuje, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Orzekanie na podstawie akty sprawy oznacza, iż sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Z przepisu art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika zatem nakaz wyprowadzenia oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 powołanej ustawy byłby zasadny, gdyby sąd wojewódzki dokonał wadliwie własnych ustaleń faktycznych, pomijając materiał dowodowy zgromadzony przez orzekające w sprawie organy.
W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał na podstawie ustaleń faktycznych znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, iż Sąd I instancji wadliwie i w sposób sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przyjął, iż Przychodnia [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w G. w dniu 2 i 5 stycznia 2015 r. była zamknięta, podczas gdy w dniach tych, pomimo nieudzielania świadczeń zdrowotnych w zakresie opieki podstawowej, przyjmowani byli pacjenci w zakresie ambulatoryjnej opieki zdrowotnej.
Należy podkreślić, iż przedmiotem postępowania przed Rzecznikiem Praw Pacjenta, a następnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nie była kwestia, czy przychodnia ta była w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. otwarta i udzielała świadczeń zdrowotnych (w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej czy też ambulatoryjnej opieki specjalistycznej), ale czy zapewniała pacjentom możliwość skorzystania z wszelkich prawem zagwarantowanych form udostępniania dokumentacji medycznej.
Prawo do dokumentacji medycznej należy do jednego z podstawowych praw pacjenta. Stanowi o tym expressis verbis art. 23 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta: "Pacjent ma prawo do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych". Art. 27 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta reguluje sposób udostępniania dokumentacji medycznej, stanowiąc w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, że: "Dokumentacja medyczna jest udostępniania: 1) do wglądu, w tym także do baz danych w zakresie ochrony zdrowia, w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych;
- 2) poprzez sporządzenie jej wyciągów, odpisów lub kopii;
- 3) poprzez wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, jeżeli uprawniony organ lub podmiot żąda udostępnienia oryginałów tej dokumentacji". Ponadto w myśl § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. nr 252, poz. 1997 ze zm.), udostępnienie dokumentacji medycznej następuje bez zbędnej zwłoki. W przypadku, gdy udostępnienie dokumentacji nie jest możliwe, odmowa wymaga zachowania formy pisemnej oraz podania przyczyny (§ 79). Naruszeniem przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych prawa pacjenta jest ograniczenie formy składania żądania udostępnienia dokumentacji medycznej. Ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w art. 23, art. 26 ust. 1 oraz art. 27 nie daje bowiem podstaw do wyprowadzenia ograniczenia formy żądania. Wybór formy żądania, w tym podstawowej formy - formy ustnej - należy do pacjenta. Wyłączenie tej formy stanowi zatem naruszenie zbiorowych praw pacjentów.
Orzekając na podstawie akt sprawy, w tym również znajdujących się w nich wyjaśnień skarżącej, Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż przychodnia w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. nie zapewniła pacjentom możliwości złożenia ustnego wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej, bez zbędnej zwłoki w siedzibie przychodni. W piśmie z dnia 26 lutego 2015 r., stanowiącym odpowiedź na skierowane do skarżącej kasacyjnie przez Rzecznika Praw Pacjenta żądanie udzielenia wyjaśnień w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta, skarżąca kasacyjnie wyraźnie określiła trzy sposoby (formy) składania wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. Wskazała, że udostępnianie pacjentom dokumentacji medycznej następowało po złożeniu stosownego wniosku, w formie pisemnej, mailowej bądź telefonicznej. Znajdujące się w aktach administracyjnych przesłane przez podmiot leczniczy skany pisemnych wniosków o udostępnienie kopii dokumentacji medycznej mają naniesioną datę 5 stycznia 2015 r. i potwierdzają jedynie udostępnianie dokumentacji medycznej w formie pisemnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenia Rzecznika Praw Pacjenta potwierdza argumentacja skargi, która jednoznacznie zmierzała do zakwestionowania prawa pacjentów do składania ustnie wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej. W skardze bowiem wyraźnie wskazuje się, że: " (...) żaden z przepisów nie zobowiązuje skarżącego do przyjmowania wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej w formie ustnej, nawet wówczas, gdy udostępnienie to ma przybrać formę wglądu do dokumentacji". Sąd I instancji zasadnie ocenił zatem materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, poddając analizie również stanowisko przedstawione przez stronę skarżącą.
Zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzut oparty na powołanym przepisie mógłby być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że wojewódzki sąd administracyjny powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze. Takie okoliczności nie zostały zaś w skardze kasacyjnej wywiedzione. Przepisy art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogą służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie została zaś oparta na naruszeniu przepisów dotyczących prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania dowodowego. Skarżąca nie zakwestionowała przed Sądem I instancji ustaleń faktycznych dokonanych przez Rzecznika Praw Pacjenta. Uwzględniając, iż materiał dowodowy zebrany przez sąd administracyjny nie służy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, lecz weryfikacji kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy oraz prawidłowości opartych na nich ustaleń organu administracji publicznej w zakresie stanu faktycznego, powyższy zarzut nie mógł zostać uznany za skuteczny.
Zarzut naruszenia art. 106 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z tym przepisem, fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powoływania się na nie przez strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że fakty powszechnie znane to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie człowiekowi. Za powszechnie znane uważa się np. wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalne i zwyczajne zachodzące w określonym czasie i miejscu. Za fakty powszechnie znane mogą być uznane tylko te, które odpowiadają rzeczywistości, przy czym kryterium oceny, czy dany fakt ma charakter faktu notoryjnego, musi być obiektywne, nie zaś subiektywne.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, faktem powszechnie znanym, którego Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, jest, iż nie istnieje faktyczna możliwość wykazania, iż w określonej dacie nie składano ustnych wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej. Wyjaśnić należy, że jakiekolwiek ograniczenia w możliwości przeprowadzenia dowodu nie mogą być uznane za fakt powszechnie znany w rozumieniu przepisu art. 106 § 4 cyt. ustawy. Okoliczność ta nie jest bowiem kwestią faktu (powszechnie znanego), podlega zaś każdorazowej ocenie przez sędziego w toku prowadzonego postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.