Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 marca 2008r., Sygn. akt. II SA/Kr 31/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. Ś. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2007r., nr [...], w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w części dotyczącej wykonania robot budowlanych.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] października 2007r. Starosta Nowosądecki, po rozpatrzeniu zgłoszenia A. Ś. dotyczącego wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na dz. nr 674/5 oraz ogrodzenia od strony drogi publicznej na działkach nr 674/1 i 674/5 w K. W., gm. K. W. – powołując art. 30 ust. 2 i 6 pkt 2 w związku z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane - wniósł sprzeciw w części dotyczącej wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości K. W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że inwestor nie uzupełnił wniosku i nie doprowadził do zgodności lokalizacji zgłaszanego budynku gospodarczego z wymogiem zawartym w § 9 ust. 5 pkt 3 (dla terenów o symbolu D.2.KGD) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamionka Wielka zatwierdzonego uchwałą nr IX/87/2003 Rady Gminy Kamionka Wielka z dnia 13 października 2003r. (Dz. U. Woj.
Małopolskiego nr 414 poz. 4400 ze zm.). Zgodnie ze wskazanym zapisem planu minimalne odległości linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni dla terenów oznaczonych w planie symbolem D.2.KGO wynoszą w terenach zabudowanych 6 m. Z załączonego do zgłoszenia opisu wynika, iż budowa budynku gospodarczego planowana jest w odległości zaledwie 3m od krawędzi jezdni. Inwestor przedłożył stanowisko administratora drogi, dopuszczające taką lokalizację, jednak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje odstępstwa od wyznaczonej linii zabudowy dla dróg gminnych klasy Z,L i D. Takie odstępstwo jest dopuszczalna jedynie w przypadku dróg krajowych klasy GP oraz w przypadku dróg powiatowych klasy Z. W odwołaniu od powyższej decyzji A. Ś. zarzucił organowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 8 kpa. Podniósł, że do zgłoszenia dołączył wszystkie wymagane uzgodnienia i mapki, oświadczenia i zezwolenia, w tym Wójta Gminy Kamionka Wielka na wybudowanie budynku gospodarczego w odległości 3 metrów od krawędzi drogi gminnej.
Wskazał, że Wójt wydając takie zezwolenie kierował się zasadą wnioskowania "z większego na mniejsze", bo skoro ma umocowanie do wydawania zezwoleń na budowę budynków gospodarczych w mniejszych odległościach niż przewiduje plan zagospodarowania przestrzennego przy drogach o znacznie większym znaczeniu komunikacyjnym (drogi powiatowe i krajowe), to tym bardziej może wydać takie zezwolenie na wybudowanie budynku gospodarczego przy drodze o mniejszym znaczeniu komunikacyjnym. Jednocześnie podniósł, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji różnych interpretacji tego samego aktu prawa miejscowego przez różne organy administracji samorządowej.
Decyzją z dnia [...] listopada 2007r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji podnosząc, że Wójt Gminy jako zarządca dróg gminnych nigdy nie posiadał uprawnień do wydawania zezwoleń na budowę budynków gospodarczych w mniejszych odległościach niż przewiduje to plan zagospodarowania przestrzennego przy drogach o znacznie większym znaczeniu komunikacyjnym, niż droga gminna. Wyrażona zaś przez Wójta Gminy zgoda na zbliżenie projektowanej zabudowy nie ma mocy wiążącej, gdyż została udzielona bez podstawy prawnej.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - A. Ś. zarzucił organom naruszenie jego interesu prawnego wniesionym sprzeciwem oraz naruszenie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych i przepisów prawa procesowego, poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie z mocy art. 6-11 oraz art. 76 i 77 kpa. Z tych też względów wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Nowosądeckiego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organy obu instancji nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia przyczyn rozbieżności interpretacyjnych co do umocowania prawnego Wójta Gminy do wyrażenia zgody na usytuowanie budynku. Ponownie podniósł, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji różnych interpretacji tego samego stanu faktycznego i prawnego przez różne organy administracji publicznej wywodzące tak odmienne dla niego skutki prawne. Wskazał także, że przed wydaniem zaskarżonych decyzji nie został zapoznany z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę A. Ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podał, że stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Wskazał, że w § 9 ust. 5 uchwały Nr IX/87/2003 Rady Gminy Kamionka Wielka z dnia 13 października 2003r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamionka Wielka, wsie: Bogusza, Jamnica, Kamionka Mała, Kamionka Wielka, Królowa Górna, Królowa Polska, Mszalnica, Mystków (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2003r. Nr 414, poz. 4400 ze zm.) przyjęto, iż w zakresie rozwiązań komunikacyjnych ustala się minimalne odległości linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni, które zgodnie z pkt 3 wynoszą: dla dróg gminnych klasy Z, l, D 15 m, a w terenie zabudowanym 6 m. Z przeprowadzonej zaś w niniejszej sprawie analizy wynika, że odległość projektowanej zabudowy będzie wynosić 3 m, a zatem będzie mniejsza niż przewiduje to § 9 ust. 5 pkt 3 cytowanej uchwały.
W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo przyjęły, że planowana inwestycja objęta zgłoszeniem jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie odległości planowanej inwestycji od krawędzi zewnętrznej jezdni, co uzasadniało wniesienie sprzeciwu. Wskazał przy tym, że skutkiem zaliczenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy jest związanie nim wszystkich podmiotów przebywających na terenie tej gminy. Podano, że ustalenia tego planu, mimo że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze objętych planem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. Ś., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, to jest:
- ▪ art. 43 ust. 2 w związku z ust. 1 tego artykułu oraz w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie;
- ▪ art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, również poprzez jego niezastosowanie,
- ▪ art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskutek przyjęcia, iż plan zagospodarowania przestrzennego ma determinujące znaczenie w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy;
2 przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- ▪ art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niedostrzeżenie naruszenia przepisów procedury administracyjnej przez organy administracji, a wyrażające się w naruszeniu art. 6-11 i art. 76 § 1 i 2, art. 77 § 1, 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego,
- ▪ art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, iż materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, to jest pismo z dnia 14 maja 2007r. Wójta Gminy Kamionka Wielka nie ma znaczenia rozstrzygającego przedmiot postępowania.
Z tych tez powodów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżący nie kwestionuje stanu faktycznego sprawy, wskazuje jednak na istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia pisma Wójta Gminy Kamionka Wielka z dnia 14 maja 2007r., w którym wyrażono zgodę na zbliżenie projektowanej zabudowy na odległość 3 m od drogi gminnej. Podano przy tym, że - w świetle art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych - Wójt Gminy Kamionka Wielka jest zarządcą drogi gminnej i na mocy art. 43 ust. 2 tej ustawy może wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze gminnej, w odległości mniejszej niż 6 m. Jedynym warunkiem jest, aby inwestor uzyskał taką zgodę przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. W tych okolicznościach uznano, że wszystkie wymagania zostały przez skarżącego spełnione, co niezasadnym czyni oddalenie skargi przez Sąd I instancji, który w ogóle nie wziął pod rozwagę treści art. 43 ust. 2 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych.
Podniesiono także, że w zaskarżonym wyroku w ogóle nie odniesiono się do treści art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Takim przepisem - według skarżącego - jest art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.
W skardze kasacyjnej podniesiono także, że Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organy administracji publicznej art. 6-11, art. 76 § 2 w zw. z § 1, art. 77 § 1 kpa, jak również nie dostrzegł naruszenia art. 80 kpa. Wskazano ponadto, że mając na względzie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien zbadać, czy stan faktyczny został ustalony przez organy z zachowaniem reguł przewidzianych w kpa, tymczasem Sąd I instancji pominął przy rozpatrywaniu sprawy pismo z dnia 14 maja 2007r. Wójta Gminy Kamionka Wielka.
Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu Pr zed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji zarówno przepisów prawa materialnego, to jest art. 43 ust. 1 i 2 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 43 ust. 1 i 2 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 8 tej ustawy, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. W świetle przytoczonych regulacji prawnych stwierdzić należy, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo że należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organów gminy, które je ustanowiły, nie są jedynymi przepisami prawa, które należy uwzględniać przy ocenie legalności robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Teza ta jest zgodna z brzmieniem art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który stanowił podstawę wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, a w świetle którego, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.
Zatem, w niniejszej sprawie zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych, polegających na budowie budynku gospodarczego na działce ewidencyjnej nr 674/5 w miejscowości Kamionka Wielka, z uwagi na jego usytuowanie przy drodze gminnej, winno być rozpatrywane nie tylko z uwzględnieniem regulacji zawartych w uchwale Nr IX/87/2003 Rady Gminy Kamionka Wielka z dnia 13 października 2003r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamionka Wielka, wsie: Bogusza, Jamnica, Kamionka Mała, Kamionka Wielka, Królowa Górna, Królowa Polska, Mszalnica, Mystków (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2003r. Nr 414, poz. 4400 ze zm.), lecz także w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115).
W tym zaś kontekście konieczne jest rozważenie relacji między § 9 ust. 5 pkt 3 cytowanej uchwały Rady Gminy Kamionka Wielka, a art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W świetle tych właśnie przepisów prawa należy ocenić, czy usytuowanie spornego budynku w odległości 3 m od zewnętrznej krawędzi drogi gminnej jest zgodne z prawem. Stosownie bowiem do § 9 ust. 5 pkt 3 powołanej uchwały Rady Gminy Kamionka Wielka, minimalna odległość linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni wynosi w terenach zabudowanych 6m. Regulacja ta jest spójna z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego, obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane w terenach zabudowy w odległości co najmniej 6m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W powołanej uchwale Rady Gminy Kamionka Wielka nie znajduje natomiast swojego odpowiednika przepis art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym, w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze gminnej, w odległości mniejszej niż 6 m, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed zgłoszeniem przez inwestora wykonywania robót budowlanych.
Brak stosownej regulacji w tym zakresie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamionka Wielka nie oznacza jednak, że powołany przepis ustawy o drogach publicznych nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Okoliczność ta wymaga bowiem szerszego rozważenia, tym bardziej, że w piśmie z dnia 14 maja 2007r. inwestor uzyskał zgodę Wójta Gminy Kamionka Wielka - jako zarządcy drogi gminnej (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych) – na zbliżenie projektowanej zabudowy na odległość 3m od drogi gminnej. Mimo że, zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, inwestor powoływał się na posiadaną zgodę w tym przedmiocie, Sąd I instancji przyjął, że wniesienie sprzeciwu było zasadne, gdyż planowana inwestycja objęta zgłoszeniem jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamionka Wielka w zakresie dopuszczalnej odległości budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni.
Brak rozważań Sądu I instancji w zakresie relacji zapisu § 9 ust. 5 pkt 3 tego planu do przepisu art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, dopuszczającego możliwość sytuowania obiektów w odległości mniejszej niż 6m od zewnętrznej krawędzi jezdni, zasadnym czyni zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. art. 43 ust. 1 i 2 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez ich niezastosowanie.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie winien zatem dokonać kontroli zaskarżonych decyzji z uwzględnieniem zapisów zarówno uchwały Nr IX/87/2003 Rady Gminy Kamionka Wielka z dnia 13 października 2003r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamionka Wielka, jak i ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Ustalając zaś wzajemne relacje regulacji prawnych zawartych w tych aktach, w tym przede wszystkim w § 9 ust. 5 pkt 3 cytowanej uchwały Rady Gminy Kamionka Wielka z dnia 13 października 2003r. i w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, należy wziąć pod uwagę hierarchię źródeł prawa powszechnie obowiązującego oraz akceptowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że prawa i obowiązki podmiotów, w tym także inwestorów, powinny być określone w akcie co najmniej rangi ustawy.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, to jest naruszenia przez Sąd I instancji art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić przede wszystkim należy, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Fakt ten nie był kwestionowany przez Sąd I instancji, a wręcz przeciwnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przeprowadzono dość obszerny wywód na temat skutków zakwalifikowania tego planu do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, której dotyczy. Uznanie zaś determinującego znaczenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy nie może uzasadniać naruszenia przez Sąd I instancji art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sąd administracyjnym pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący wskazuje na niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa procesowego, które w istocie powiązane zostało z odmienną oceną przepisów prawa materialnego w niespornym stanie faktycznym. Konstrukcja tego zarzutu nie pozwala zatem na przyjęcie, że Sąd I instancji rozpatrując niniejszą sprawę kierował się innym kryterium, niż kryterium legalności. Z tych samych względów za nieuprawniony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle którego, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w myśl art. 203 pkt 1 tej ustawy.