Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 198/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi [...] Parku Narodowego w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od SKO w Krakowie na rzecz [...] Parku Narodowego w O. kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak [...] na podstawie art. 90 w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 86 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zmianami) Starosta Krakowski, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza S., udzielił zezwolenia na wycięcie 46 drzew rosnących na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości C., gmina S., będącej własnością gminną, z powodu przebudowy drogi, odstępując od pobrania opłaty za wycięcie drzew.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przeprowadzone oględziny wykazały, iż wnioskowane do usunięcia drzewa rosną w miejscu, gdzie projektowana jest przebudowa drogi. Art. 86 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody zwalnia taki przypadek z opłat za ich usunięcie.
Odpis decyzji doręczono m. in. [...] Parkowi Narodowemu, który wniósł odwołanie (podpisane przez Dyrektora Parku). W odwołaniu wskazano, że istniejąca droga nr [...] jest wystarczająca do obsługi ruchu na odcinku S. – S.. Podkreślono również, że jeżeli we wniosku burmistrza mowa jest o poszerzeniu istniejącej drogi, a projekt techniczny mówi o budowie drogi, to błędem jest określenie w decyzji starosty zamierzonych prac jako przebudowy drogi, zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Skoro w przypadku drogi nr [...] chodzi o budowę nowej drogi, to starosta nie może zwalniać inwestora z opłat za usunięcie drzew, gdyż zwolnienie takie na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody przewidywane jest tylko w razie przebudowy drogi. Podniesiono także, że drzewa objęte decyzją leżą w otulinie [...] Parku Narodowego, gdzie tworzą charakterystyczne zadrzewienie, podlegające ochronie krajobrazowej.
Ich wycięcie może spowodować istotny uszczerbek w przyrodzie i krajobrazie otuliny [...] Parku Narodowego. Wśród drzew przeznaczonych do wycinki jest kilka cennych okazów, np. lipa o obwodzie pnia ponad 300 cm - kwalifikująca się jako drzewo pomnikowe, grab rozwidlony o obwodzie pnia 253 cm (w decyzji zakwalifikowany prawdopodobnie jako 2 drzewa), robinia o obwodzie pnia 152 cm, jarząb o obwodzie pnia 93 cm. Cała przeznaczona do wycinki grupa drzew ma charakter bardzo cennego z punktu widzenia ochrony przyrody zadrzewienia śródpolnego. W odwołaniu wskazano również, że jeżeli uznano by budowę drogi i wycinkę drzew za nieodzowną, to starosta winien był rozważyć rekompensatę przyrodniczą poprzez dokonanie nasadzeń nowych drzew i krzewów, zgodnie z art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.
Ponadto stwierdzono, że przebudowa drogi ma być wstępem do większego przedsięwzięcia inwestycyjnego realizowanego przy granicy [...] Parku Narodowego, które było już negatywnie opiniowane ze względu na wymogi ochrony przyrody i Parku.
Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że [...] Park Narodowy, w imieniu którego działa Dyrektor Parku, nie był podmiotem, któremu przysługiwał interes prawny, aby uczestniczyć w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu. Postępowanie dotyczyło nieruchomości usytuowanej w otulinie [...] Parku Narodowego. Właścicielem gruntu i drzew jest Gmina S., reprezentowana przez Burmistrza. Działki, które zostały objęte decyzją, leżą poza granicami [...] Parku Narodowego, Park nie jest też ich posiadaczem, dlatego też nie ma interesu prawnego i nie może być uznany za stronę postępowania. Ze względu na brak interesu prawnego [...] Parku Narodowego Kolegium nie znalazło podstaw do merytorycznego rozpoznania odwołania. Wniesienie odwołania przez podmiot nie będący stroną postępowania czyni postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym. W takiej sytuacji postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu.
Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie SKO w Krakowie. Sąd wskazał, iż skoro [...] Park Narodowy był stroną postępowania w sprawie wycięcia drzew położonych w jego otulinie, to wniesione przez niego odwołanie winno podlegać rozpoznaniu. Zgodnie z art. 83 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody wydanie zezwolenia na usunięcie drzew położonych na terenie parku narodowego wymaga uzyskania zgody dyrektora parku narodowego. W tym przypadku mamy do czynienia ze współdziałaniem organów administracji, o którym mowa w art. 106 k.p.a., przy czym stanowisko dyrektora parku narodowego jest dla organu rozstrzygającego sprawę wiążące. W przypadku postępowania dotyczącego wycinki drzew położonych w otulinie parku narodowego brak jest przepisu, który wprost stanowiłby, że park narodowy powinien być stroną takiego postępowania, jednakże wniosek taki, w ocenie Sądu I instancji, można wyprowadzić z całego szeregu przepisów obowiązującego prawa, a zwłaszcza przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zmianami).
Sąd podniósł, iż w odwołaniu od decyzji I instancji oraz w skardze do sądu administracyjnego [...] Park Narodowy podnosił, że grupa drzew przeznaczonych do wycięcia ma charakter bardzo cennego z punktu widzenia ochrony przyrody zadrzewienia śródpolnego, a ich wycięcie doprowadzi do ogołocenia i przyrodniczego redukowania najbliższego otoczenia parku, utrudnienia migracji roślin i zwierząt oraz zubożenia krajobrazu i środowiska przyrodniczego. Z powyższego wynika, że wycięcie przedmiotowych drzew, leżących w otulinie parku, może mieć negatywny wpływ na przyrodę znajdującą się w granicach parku.
Sąd I instancji wskazał następnie, iż w kontekście celów istnienia parku narodowego oraz definicji otuliny jako strefy ochronnej, której celem jest zabezpieczenie obszaru parku przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka należy uznać, że możliwość negatywnego wpływu wycinki drzew - na co zezwala decyzja I instancji - na przyrodę znajdującą w granicach [...] Parku Narodowego przesądza o istnieniu po stronie tego parku interesu prawnego. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji podkreślono również, iż nie każdy sąsiad nieruchomości, na której planowana jest wycinka zadrzewienia jest stroną postępowania o zezwolenie na dokonanie tej wycinki. Park narodowy, w imieniu którego występuje Dyrektor, ma jednak szczególny ustawowy obowiązek ochrony przyrody w swoich granicach. Jeżeli planowane zmiany przyrodnicze w bezpośrednim sąsiedztwie parku tj. w strefie wyznaczonej dla jego ochrony (otulinie) mogą oddziaływać negatywnie na przyrodę w parku, to postępowania administracyjne w przedmiocie tych przyszłych zmian powinny się toczyć z udziałem przedstawicieli parku.
W przeciwieństwie do postępowania w sprawie wycinki drzew leżących na terenie parku narodowego, ich stanowisko nie jest wiążące dla organu wydającego decyzję, jednakże parkowi przysługują prawa strony. Oznacza to, że należy wysłuchać argumentów podnoszonych przez przedstawicieli parku narodowego i zgodnie z art. 107 k.p.a. w uzasadnieniu decyzji odnieść się do podnoszonych zarzutów. W niniejszej sprawie organ I instancji uznał [...] Park Narodowy za stronę postępowania administracyjnego, o czym świadczy doręczenie temu podmiotowi decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2008 r. Organ odwoławczy uchylił się od rozpoznania odwołania wniesionego przez [...] Park Narodowy uznając, że nie ma on przymiotu strony postępowania, co w świetle wyżej wymienionych okoliczności, zdaniem Sądu I instancji było nieuzasadnione.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Burmistrz Miasta i Gminy S., zaskarżając ten wyrok w całości oraz zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie: art. 28 k.p.a., art. 6 pkt 1, art. 2 ust. 1 pkt 9, art. 8 ust 1 i 2 oraz art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, iż z przepisów tych wynika, że [...] Park Narodowy jest stroną postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew w otulinie tego Parku, podczas gdy z przepisów art. 83 ust. 1 i art. 84 ust. 1, 2, 3 ustawy o ochronie przyrody wynika, że stroną w postępowaniu o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z nieruchomości oraz ustalenie opłaty za ich usunięcie jest posiadacz nieruchomości, a jeżeli posiadacz nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości do wniosku należy dołączyć zgodę właściciela, a tymczasem art. 83 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody wymaga uzyskania zgody dyrektora parku narodowego na wycinkę drzew, ale tylko w granicach parku narodowego, tak że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi wymóg współdziałania organów, w trybie art. 106 k.p.a.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w treści uzasadnienia przyznał, iż w przypadku postępowania dotyczącego wycinki drzew w otulinie parku narodowego brak jest przepisu, który wprost by stanowił, że park narodowy powinien być stroną takiego postępowania, ale jednak wniosek taki wyprowadza z przepisów art. 6 pkt 1, art. 2 ust. 1 pkt 9, art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną żaden z przytoczonych w uzasadnieniu przepisów z ustawy o ochronie przyrody nie wskazuje na interes prawny dyrektora Parku Narodowego, co w konsekwencji spowodowałoby, że powinien on zostać uznany za stronę postępowania o wycinkę drzew w otulinie parku. Jak wskazuje autor skargi kasacyjnej "Interes prawny powinien znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego" (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej- Komentarz do art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz. Tom I). I chodzi tu o konkretny przepis prawa materialnego. Nie wystarczający jest tu zdaniem skarżącego kasacyjnie sam przepis art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, co znalazło potwierdzenie w przytoczonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Art. 83 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody wymaga uzyskania zgody dyrektora parku narodowego na wycinkę drzew, ale tylko w granicach parku narodowego, co wyraźnie wskazuje na intencje ustawodawcy, do ograniczenia możliwości wypowiadania się przez dyrektora parku, w postępowaniu administracyjnym, tylko co do drzew w granicach parku. Inaczej w przepisie art. 83 ust. 5, byłoby dodane: " i w otulinie".
Natomiast wykazywanie przez sąd, że wynika to z innych przepisów ustawy o ochronie przyrody, z których żaden tego nie stwierdza, jest zdaniem skarżącego niedozwoloną nadinterpretacją. Jak podniesiono w dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej kwestia opiniowana wycinki drzew w otulinie ma istotne znaczenie z punktu widzenia interesu Gminy S., gdyż [...] Park Narodowy posiada otulinę na terenie pięciu gmin (S., J.-P., W. W., S. i Z.), z czego szereg miejscowości, w tym miasto S., leży właśnie w otulinie [...] Parku Narodowego i uznanie, że [...]PN może się wypowiadać w sprawie każdego drzewa wycinanego w otulinie, a więc i w miejscowościach położonych w otulinie, niepotrzebnie skomplikowałoby postępowania w sprawach o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew i to w sytuacji, gdy takiego wymogu nie stawia żaden przepis prawa.
Sąd I instancji ograniczył wprawdzie wymóg konsultacji z przedstawicielami [...]PN, do sytuacji, kiedy zmiany przyrodnicze w otulinie mogą oddziaływać na przyrodę Parku, lecz jest to wymóg bardzo niedookreślony i obarczony ryzykiem nadużywania przez [...]PN.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie.
Przedstawiony przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 k.p.a., art. 6 pkt 1, art. 2 ust. 1 pkt 9, art. 8 ust 1 i 2 oraz art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie należy uznać za nietrafny.
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Z kolei zgodnie z art. 5 pkt 14 tej ustawy zawiera legalną definicję otuliny, która oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Przepis art.105 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określa, że parkiem krajobrazowym kieruje dyrektor parku krajobrazowego. Do jego zadań należy ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych; organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej; wydawanie, z upoważnienia wojewody, decyzji administracyjnych w zakresie ochrony przyrody; współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi; składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego (ust. 4 omawianego przepisu).
Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że jakkolwiek w przypadku postępowania dotyczącego wycinki drzew położonych w otulinie parku narodowego brak jest przepisu, który wprost stanowiłby, że park narodowy powinien być stroną takiego postępowania, tak jak w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego (art. 83 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody), to nie oznacza to, że park narodowy niejako automatycznie zostaje pozbawiony przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym jego otuliny. Tym bardziej, iż Dyrektor [...] Parku Narodowego zarówno w piśmie z dnia [...] września 2008 r., jak i w odwołaniu z dnia [...] października 2008 r. wykazał, jakiego rodzaju zagrożenia dla realizacji celu otuliny niesie ze sobą wycinka drzew.
Uwzględniając powyższe okoliczności oraz wskazując na ustawowy cel wyznaczenia otuliny parku krajobrazowego i opisane wyżej zadania dyrektora tego parku, jako wadliwą uznać należy ocenę dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie co do braku przymiotu strony niniejszego postępowania administracyjnego w odniesieniu do [...] Parku Narodowego. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkiem przyjęcia interesu prawnego po stronie Parku byłoby rozpatrzenie jego odwołania i wydanie decyzji reformatoryjno-merytorycznej lub kasacyjnej, nie zaś umarzającej postępowanie odwoławcze.
Umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na jego bezprzedmiotowość jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie w sprawie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia, a więc bez oceny zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji
Ponadto należy wskazać, że w niniejszej sprawie, organ I instancji uznał [...] Park Narodowy za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na usunięcia drzew rosnących w granicach jego otuliny. W tych warunkach, zakwestionowanie stanowiska organu I instancji w tym zakresie wymagało od organu odwoławczego ponownego wnikliwego zbadania sprawy i uzasadnienia stanowiska przeciwnego, bowiem jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, skoro [...] Park Narodowy brał udział w postępowaniu zwykłym, to błędny jest pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, iż nie ma on interesu prawnego w postępowaniu odwoławczym.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.