Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 385/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA albo sąd I instancji) w pkt I zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu (dalej PINB) do wydania aktu administracyjnego w sprawie znak [...] w terminie do dnia 28 lutego 2015 r. W II pkt WSA stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzając w pkt III wyroku PINB grzywnę w wysokości 500 zł oraz zasądzając w pkt IV od PINB na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z [...] r. A. P. (dalej skarżąca) wniosła skargę na bezczynność PINB zarzucając rażące przekroczenie terminów załatwienia spraw prowadzonych pod nr [...] oraz [...].
Skarżąca podniosła, że organ nie podjął skutecznych działań w celu wydania decyzji, a wyznaczając inwestorom dodatkowe, długie terminy do przedłożenia dokumentów, które już znajdują się w aktach sprawy, w żaden sposób nie zmierza do szybkiego załatwienia powyższych spraw, które trwają już kilkanaście lat.
Skarżąca wniosła o zobowiązanie PINB do wydania aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie grzywny organowi.
W odpowiedzi na skargę z [...] r., nr [...], PINB wyjaśnił, że opóźnienie w rozstrzygnięciu sprawy nastąpiło z powodu obiektywnych trudności wynikających z natłoku spraw prowadzonych przez organ oraz systematycznie zwiększającym się stopniem ich skomplikowania. Organ podkreślił, że skład osobowy urzędu nie uległ powiększeniu. Wyjaśnił także, że w związku z brakiem możliwości terminowego załatwienia wszystkich spraw skupia się na rozstrzygnięciu spraw, które mogą wiązać się z zagrożeniem życia i zdrowia ludzkiego. Niniejsza sprawa do takich nie należy.
Wydając wskazany na wstępie wyrok sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem jego rozpoznania była jedynie ocena bezczynności PINB w sprawie dotyczącej legalizacji budynku warsztatu samochodowego z częścią socjalną, zlokalizowanego w B. przy ul. S. na działce nr [...]. Sprawa ta jest prowadzona przez PINB pod nr [...]. Natomiast sprawa dotycząca legalizacji obiektu budowlanego w postaci stacji gazowej LPG, prowadzona pod nr [...], została zarejestrowana w WSA pod sygn. akt II SAB/Kr 384/14 oraz rozpoznana dnia 18 grudnia 2014 r.
Opierając się na przedłożonych aktach administracyjnych sąd I instancji ustalił, że PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania "w sprawie wybudowania obiektów stacji gazowej i warsztatu samochodowego bez decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę, lokalizacja – B. przy ul. S. na działce o nr [...]" w dniu [...] r. W dniu [...] r. przeprowadzone zostały oględziny. Przez kolejne 10 lat nie były prowadzone żadne czynności i dopiero [...] r. zawiadomiono, że sprawa ta będzie rozpoznawana pod nową sygnaturą. W dniu [...] r. wydana została decyzja nakazująca rozbiórkę, [...] r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) decyzję tę uchylił, a WSA oddalił skargę wyrokiem z dnia 19 lipca 2013 r. Akta zostały zwrócone do organu w dniu [...] r. W dniu [...] r. organ wydał przywoływane w odpowiedzi na skargę postanowienie o obowiązku przedłożenia dokumentów w terminie 120 dni od doręczenia postanowienia.
Sąd I instancji zauważył, że w aktach sprawy brak jest zażalenia złożonego przez skarżącą w trybie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), znajduje się tam jednak postanowienie MWINB z [...] r., znak [...], którym organ ten omówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Z dokumentu tego wynika, że skarżąca złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 k.p.a. Tym samym WSA przyjął, że skarga jest formalnie dopuszczalna.
Przedstawiony przebieg postępowania świadczy zdaniem Sądu o rażącej bezczynności organu w prowadzeniu postępowania w kontrolowanej sprawie. Niewątpliwie terminy przewidziane na załatwienie sprawy, wynikające z art. 35 k.p.a. zostały w niniejszej sprawie wielokrotnie przekroczone. Od zwrotu akt do organu ([...] r.) do dnia wydania postanowienia nie kończącego sprawy ([...] r.) upłynęło ponad 7 miesięcy. Brak jakiejkolwiek aktywności organu w tak długim okresie należało ocenić jednoznacznie negatywnie. Z akt sprawy nie wynika, aby tak długi okres bezczynności był usprawiedliwiony jakąkolwiek niezależną od organu i długotrwałą przeszkodą, która w sposób obiektywny uniemożliwiałaby wcześniejsze podjęcie czynności.
Podczas badanego czasokresu postępowania, PINB wbrew dyspozycji art. 36 k.p.a. ani razu nie poinformował stron postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie o jakim mowa w art. 35 k.p.a. nie wskazując przy tym także nowego terminu jej załatwienia. Zawiadomienie takie przedłożone zostało dopiero na rozprawie i pochodzi z dnia [...] r. Zdaniem Sądu, wadliwa organizacja pracy urzędu nie usprawiedliwia opieszałości organu administracji i nie może usprawiedliwiać jego bezczynności.
Sąd I instancji zobowiązując PINB do wydania aktu administracyjnego w terminie do 28 lutego 2015 r., kierował się tym, że organ musi mieć realną możliwość załatwienia sprawy. Skoro organ przedłużył inwestorom termin do złożenia dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, to nakazanie wydania decyzji przed upływem tego terminu lub w niedługim czasie po nim, mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której naruszone byłyby z kolei interesy osób ubiegających się o legalizację samowoli budowlanej. Z tego względu Sąd zaakceptował termin, który organ sam wyznaczył w zawiadomieniu z dnia [...] r. jako nowy termin załatwienia sprawy.
W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji niewątpliwie nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminu załatwienia sprawy, a jego zachowanie stanowi przykład rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, bezczynność PINB miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących terminu załatwiania sprawy, nieinformowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym przez art. 35 k.p.a., przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu, oraz z rażącym naruszeniem podstawowej zasady postępowania administracyjnego wynikającej z art. 12 k.p.a., a nakładającej na organ nie tylko obowiązek wnikliwego, ale także szybkiego działania.
Ze względu na sposób działania organu (brak podejmowania praktycznie jakichkolwiek czynności w sprawie) i niczym nieusprawiedliwione długotrwałe prowadzenie postępowania skutkujące rażącym przekroczeniem przez organ terminów załatwienia sprawy o których mowa w art. 35 k.p.a., Sąd uznał za zasadne także wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł. Wymierzając grzywnę Sąd wziął pod uwagę stopień naruszenia prawa powstały w związku z bezczynnością organu oraz także i tę okoliczność, że postępowanie toczy się już od ponad dwunastu lat. Sąd stanął na stanowisku, że wymierzenie grzywny w takiej sytuacji nie tylko pełni funkcję represyjną, ale ma ono także funkcję prewencyjną i służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości.
W skardze kasacyjnej z [...] r. PINB reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył wyrok z 8 stycznia 2015 r. w części orzekającej, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekającej grzywnę.
W oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:
- 1) art. 133 p.p.s.a. przez orzeczenie na podstawie stanu faktycznego sprzed złożenia skargi na bezczynność,
- 2) art. 149 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa pomimo wydania aktu,
- 3) art. 149 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa pomimo nie uznania przez organ wyższego stopnia, że bezczynność nie miała miejsca,
- 4) art. 37 k.p.a. przez uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w toku postępowania przed sądem administracyjnym w przedmiocie bezczynności organu.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części orzekającej, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekającej grzywnę, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych w postępowaniu przed sądem I instancji oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 §2 p.p.s.a.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, sąd I instancji w wyroku z 8 stycznia 2015 r. oparł się na stanie faktycznym sprawy, który miał miejsce około 2 miesiące przed wniesieniem skargi. W niniejszej sprawie sąd powinien orzekać według stanu sprawy z dnia wniesienia skargi, co jest logiczną konsekwencją faktu, że skarga na akt administracyjny jest oceniana według stanu na dzień wydania aktu.
W postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej organ obowiązany jest wydać 3 akty, tzn. postanowienie o wstrzymaniu robót, postanowienie o naliczeniu opłaty legalizacyjnej i decyzję zatwierdzającą projekt budowlany. Skoro organ wydał akt, to pomimo naruszenia przepisów o terminie załatwienia sprawy nie można stwierdzić, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Poza tym nie może zostać uznane za trafne orzeczenie o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa w przypadku gdy w toku postępowania administracyjnego organ wyższego stopnia rozpatrując skargę na bezczynność uznał, że organ I instancji nie jest bezczynny. Skoro ustawodawca przewidział w k.p.a. instytucję zażalenia na bezczynność oraz kompetencje do wydania postanowienia przez organ wyższego stopnia w tym zakresie, to należy przyjąć, że postanowienie to wiążę organ i strony.
Pismem z [...] r. o oddalenie skargi kasacyjnej wniosła A. P. podkreślając jej bezzasadność.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Dokonując kontroli instancyjnej wyroku sądu I instancji z 8 stycznia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesionych w skardze kasacyjnej, przy jednoczesnym uwzględnieniu zakreślonych w skardze kasacyjnej granic sprawy.
Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok sądu I instancji w części orzekającej, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekającej grzywnę, a zatem rozstrzygnięcia zamieszczone w pkt II i III wyroku z 8 stycznia 2015 r. Ograniczeniu tym samym uległ przedmiot rozpoznania oraz rozstrzygnięcia podjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny, a tym samym granice przedmiotowe powagi rzeczy osądzonej zapadłego wyroku (szerzej zob. W. Piątek, Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2015, s. 282-283). W skardze kasacyjnej sformułowane zostały jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, co w połączeniu z wyraźnym wnioskiem skarżącego kasacyjnie umożliwiło rozpoznanie środka odwoławczego w oparciu o art. 182 §2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym. Zarzuty kasacyjne nie okazały się jednak zasadne.
Orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2013, s. 584). Wskazana reguła jest wyjątkiem od wywodzonej na podstawie art. 133 §1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie zaskarżonego aktu albo czynności z zakresu administracji publicznej. W przypadku skargi na bezczynność organu nie istnieje bowiem w obrocie prawnym jakikolwiek akt, a celem postępowania sądowego jest dokonanie oceny obowiązku jego wydania przez organ.
Sąd I instancji wydając wyrok dnia 8 stycznia 2015 r. nie naruszył art. 133 §1 p.p.s.a. dokonując oceny legalności powstałego stanu bezczynności. Orzekając po raz pierwszy odnośnie braku działania PINB w sprawie prowadzonej pod nr [...] sąd uwzględnił okres czasu jaki upłynął od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego do dnia wyrokowania zwracając uwagę na wielokrotne przekroczenie przez PINB terminu załatwienia sprawy administracyjnej. Wydanie przez PINB postanowienia z [...] r., nr [...] na mocy którego inwestorzy zostali zobowiązani do przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym terminie nie zakończyło postępowania legalizacyjnego i nie usunęło trwającego już od kilku lat stanu bezczynności. Innymi słowy, wydanie tego postanowienia nie usunęło powstałego już wcześniej stanu bezczynności organu. W świetle całokształtu okoliczności sprawy sąd I instancji miał podstawy ku temu aby uznać, że bezczynność jakiej dopuścił się PINB miała charakter rażący.
Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd sądu I instancji na temat samego rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa o którym stanowi art. 149 §1 in fine p.p.s.a. Sąd ten analizując całe dotychczasowe postępowanie prowadzone przez PINB ze względu na trwającą przez długi czas bierność tego organu oraz przedłużający się brak załatwienia sprawy trafnie uznał, że powstała bezczynność ma charakter wyraźny, pozbawiony usprawiedliwienia.
Wydając zaskarżony wyrok sąd I instancji nie był związany postanowieniem organu wyższego stopnia zapadłym na podstawie art. 37 §2 k.p.a. Sąd I instancji w ogóle nie stosował w niniejszej sprawie art. 37 k.p.a., który w §1 adresowany jest do strony występującej z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, a w §2 do organu wyższego stopnia na wypadek uznania zażalenia za uzasadnione. Nie stosując tego przepisu WSA nie mógł go tym samym naruszyć. Ubocznie tylko trzeba w tym miejscu zauważyć, że skarżący kasacyjnie zwracając uwagę na postanowienie organu wyższego stopnia nie wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej które dokładnie postanowienie miał na myśli. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się postanowienie MWINB z [...] r., nr [...], odmawiające PINB wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia niniejszej sprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając sformułowane w skardze kasacyjnej podstawy za niezasadne na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.