Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 1039/14 odrzucił skargę K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych.
Jak wskazał w uzasadnieniu Sąd I instancji, zaskarżonym postanowieniem [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez K. Sp. z o.o. w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 84d w zw. z art. 79 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) i art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdzające niedopuszczalność sprzeciwu wobec podjęcia i wykonania czynności kontrolnych w należącym do ww. spółki sklepie "H." w S.przy ul. 1.
Skargę na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniosła K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13 wynika, że na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ww. ustawy nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Uchwała ta posiada tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu tego Sądu. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu powołanej uchwały NSA wskazał, że postępowanie organu w zakresie kontroli, o której mowa w art. 84c ustawy o działalności gospodarczej, nie jest postępowaniem administracyjnym, a w postanowieniach wydawanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Skoro zaś postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienia podjęte w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wpływają jedynie na sytuację faktyczną a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy, bowiem odnoszą się one do samej kontroli, a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę.
Nie ma podstaw, aby z takiego postanowienia wyprowadzać jakiekolwiek uprawnienia kontrolowanego podmiotu. Rozważania na temat charakteru prawnego postanowień wydanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu determinują analogiczne rozwiązanie w przypadku odmowy rozpatrzenia sprzeciwu, które także nie jest rozstrzygnięciem podjętym w postępowaniu administracyjnym.
Podzielając przywołane wywody, Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że zapadłe w sprawie postanowienia dotyczące stwierdzenia niedopuszczalności określonego w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej sprzeciwu wobec podjęcia i wykonania czynności kontrolnych – również nie stanowią innego niż określony w art. 3 § 2 pkt 1- 3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Postanowienia takie, zmierzające w istocie do odmowy rozpatrzenia sprzeciwu, nie są bowiem podejmowane w postępowaniu administracyjnym, nie rozstrzygają o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego, a w konsekwencji również nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Postanowienia takie nie stanowią także żadnego z aktów, o jakich mowa w pozostałych przepisach art. 3 § 2 P.p.s.a. Również przepisy ustaw szczególnych, w tym zwłaszcza ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie przewidują sądowej kontroli takich postanowień (art. 3 § 3 P.p.s.a.).
Z przyczyn powyżej wskazanych, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga na postanowienie wydane w przedmiocie niedopuszczalności sprzeciwu z art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej była niedopuszczalna, co spowodowało jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła K. Sp. z o.o. z siedzibą w P., zaskarżając je w całości i zarzucając mu:
- 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:
- a. w postaci art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez odrzucenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że Sąd odmówił merytorycznego rozpoznania skargi mimo dopuszczalności jej wniesienia i zachowania wszystkich warunków formalnych oraz dotrzymania terminu na jej wniesienie;
- b. w postaci art. 52 § 3 P.p.s.a. w zw. z § 1 i 2 tego przepisu, poprzez uznanie, że w sprawie będącej przedmiotem skargi do WSA ustawa nie przewidywała środków zaskarżenia;
- c. w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, polegających na niewstrzymaniu czynności kontrolnych w wyniku wniesienia zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu, prowadzenie kontroli wbrew przepisom ustawy i niewyjaśnienie okoliczności podnoszonych w sprzeciwie, w szczególności odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli i nie wyjaśnienie na jakiej podstawie organ przyjął, że w sklepie sprzedawane są środki zastępcze,
- 2. naruszenie prawa materialnego:
- a. w postaci art. 84c ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznanie złożonego sprzeciwu;
- b. naruszenie art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia;
- c. naruszenie art. 84c ust. 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie sprzecznego z treścią przepisu postanowienia, mimo iż organ przekroczył trzydniowy termin na rozpatrzenie złożonego przez stronę sprzeciwu;
- d. naruszenie art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez podjęcie kontroli mimo, iż u przedsiębiorcy jednocześnie były prowadzone inne kontrole.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie, w związku z przedstawionymi zarzutami kasacji przypomnieć należało, iż przedmiot niniejszej kontroli kasacyjnej stanowi zagadnienie dopuszczalności skargi na postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności sprzeciwu wniesionego w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a nie merytoryczna ocena legalności postanowienia organu odwoławczego. W tym zakresie rozważania Sądu pierwszej instancji zakończyły się bowiem na ustaleniu braku swojej właściwości w rozpoznawaniu skarg na tego typu postanowienia, czemu dał wyraz w formalnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych też przyczyn, za co najmniej przedwczesne na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego należało uznać postawione w kasacji zarzuty dotyczące legalności zaskarżonego postanowienia Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, tj. naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 82 oraz art. 84c ust. 5, 6 i 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Podkreślić trzeba, iż dopiero przesądzenie dopuszczalności wniesienia skargi warunkowało merytoryczną ocenę (legalności) wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracyjnych. Oceniając z kolei tę kwestię, podzielić należało ocenę zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym rozstrzygnięciu.
Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.) oraz inne niż określone w pkt 1 i 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy). Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, iż sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej winien w każdym przypadku ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego.
Jak trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, problematyka stosowania art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej była przedmiotem analiz Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13 (publ. ONSAiWSA z 2014 r. nr 4, poz. 55). I choć słusznie zwraca uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, iż na tle ww. przepisu pojawiły się rozbieżności orzecznicze, to jednak nie sposób pominąć tego, iż podjęcie ww. uchwały miało właśnie na celu ujednolicenie w tym zakresie poglądów judykatury.
W ww. uchwale składu 7 sędziów NSA, wiążącej tak dla Sądu pierwszej instancji jak i Sądu rozpoznającego niniejszą kasację, przesądzono o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Co szczególnie istotne, w uchwale tej dokonano szerokiej analizy regulacji zawartej w ww. ustawie, dochodząc do konkluzji, iż rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Jak podkreślano, "kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych.
Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa). Z tego wynika, że postępowanie, o którym mowa w art. 84 c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej". Z określenia formy rozpatrzenia sprzeciwu - postanowienia oraz z przyznania na to postanowienie prawa zażalenia nie wynika podstawa do zaliczenia postępowania, którego przedmiotem jest rozpatrzenie sprzeciwu i wydanie postanowienia oraz rozstrzygnięcia na to postanowienie zażalenia, również w formie postanowienia, do postępowania administracyjnego. Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale przyjął, iż "Przyjęte rozwiązanie prawne w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie daje podstawy do rozstrzygnięcia postawionego zagadnienia prawnego w ten sposób, że na postanowienie o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ponieważ nie jest to postanowienie podjęte w postępowaniu administracyjnym".
Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą kasację analogicznie należy traktować sprawę w przedmiocie uznania wniesionego sprzeciwu za niedopuszczalny (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 683/15 i z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 997/15, orzeczenia dostępne w CBOSA).
Wskazując na powyższe, za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie uznania za niedopuszczalny sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych. Z tych też przyczyn, postanowiony w rozpoznawanej kasacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 52 § 3 w zw. z art. 1 § 2 P.p.s.a. należało uznać za chybiony.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.