Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1198/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w O., po rozpatrzeniu wniosku J. C., na podstawie art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r., Nr 7 poz. 24 ze zm.), orzekł o nieodpłatnym przeniesieniu na własność J. i J. C. oznaczonych w tej decyzji nieruchomości położonych w M., gm. O. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskodawca przekazał w 1976 r. gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami położone w M., gm. O. na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenie rentowe, otrzymując do dożywotniego użytkowania działkę gruntu rolnego o pow. 0,5 ha oraz lokal mieszkalny wraz z pomieszczeniem gospodarczym.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Starosta O., po rozpatrzeniu wniosku córki J. i J. C. - S. S.o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] kwietnia 1993 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2008 r. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 962/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę S. S. na powyższą decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 896/09 uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż kontrolowana sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, gdyż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] kwietnia 1993 r. nie została skutecznie doręczona stronom postępowania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie – wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 446/10 – stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2008 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz postanowienia Starosty O. z dnia [...] lipca 2006 r. o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] kwietnia 1993 r. W uzasadnieniu Sąd ocenił, że skoro decyzja z dnia [...] kwietnia 1993 r. nie została skutecznie doręczona stronom postępowania, to nie stała się ostateczna w myśl art. 16 § 1 k.p.a. i tym samym niedopuszczalne było wznowienie postępowania w tej sprawie.
Na skutek tego wyroku Starosta O. przesłał spadkobiercom J. C., w tym skarżącej, potwierdzoną za zgodność z oryginałem decyzję z dnia [...] kwietnia 1993 r. wraz z pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Po rozpatrzeniu odwołania S. S., decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] kwietnia 1993 r. i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Kolegium uznało, że skoro decyzja organu I instancji nie została doręczona stronom przed ich śmiercią, to nie nabyli oni z niej żadnych praw, które weszłyby w skład spadku i uprawniałyby organ do kontynuowania postępowania z udziałem następców prawnych stron. Organ wyjaśnił przy tym, iż zstępni mogą ubiegać się o nabycie własności przedmiotowych nieruchomości na innej podstawie, mianowicie w trybie art. 118 ust. 2 a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Wyrokiem z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 179/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na powyższą decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1647/11 uchylił przedmiotowy wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2011 r., uznając, że brak doręczenia decyzji stronie, która zmarła nie może być automatycznie traktowany jako równoznaczny z brakiem wydania decyzji administracyjnej. Sąd odwoławczy zauważył, że J. C. po wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1993 r. pozostawał w przekonaniu o jej prawidłowości i mocy obowiązującej, o czym świadczy w szczególności fakt dysponowania przez niego nieruchomością i uczynienie z niej przedmiotu darowizny. Przyjął, że skoro wydana przed śmiercią J. C. decyzja z dnia [...] kwietnia 1993 r. wywołała skutek w postaci przeniesienia prawa własności, uzasadnione jest twierdzenie, iż spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 30 § 4 k.p.a. i skarżącą jako następca prawny miała prawo wniesienia odwołania od decyzji, które to odwołanie powinno zostać merytorycznie rozpatrzone przez organ II instancji.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] kwietnia 1993 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium podniosło, że w toku postępowania organ I instancji nie wyjaśnił w dostateczny sposób istoty żądania wnioskodawcy, które pozwoliłoby na zastosowanie w sprawie właściwego trybu przyznania własności. Wskazano także na nieścisłości w materiale dowodowym, a także na konieczność ustalenia kręgu osób, którym przysługuje legitymacja strony w tym postępowaniu.
Powyższa decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 224/13. Sąd ten wskazał na wynikające z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., związanie prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych wydanymi w tej sprawie, w tym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1647/11. Podkreślił, że w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że art. 118 ust. 2 a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż skarżąca działa jako następca prawny zmarłego ojca, który uzyskał prawo własności działki gruntu rolnego, lokalu mieszkalnego i pomieszczenia gospodarskiego na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 1993 r. Wobec tego, Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył art. 153 p.p.s.a., skoro wbrew jednoznacznemu stanowisku Sądu, nakazał zbadanie możliwości zastosowania w tej sprawie przepisu art. 118 ust. 2 a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Zakaz reformationis in peius nie może mieć zastosowania do decyzji kasacyjnej, ponieważ prowadziłoby to do uniemożliwienia realizacji celu, jakiemu ma służyć kompetencja kasacyjna organów odwoławczych. Dodał, że nie można przyjmować, iż decyzja kasacyjna może być niekorzyścią dla strony, gdyż nie zamyka drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w sferze prawnej odwołującego.
Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] kwietnia 1993 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium, tak jak w poprzednio wydanej decyzji, podniosło, iż w toku postępowania organ I instancji nie wyjaśnił w dostateczny sposób istoty żądania wnioskodawcy, które pozwoliłoby na zastosowanie w sprawie właściwego trybu przyznania własności. Wskazało na nieścisłości w materiale dowodowym, a także na konieczność ustalenia kręgu osób, którym, oprócz skarżącej, przysługuje legitymacja strony w tym postępowaniu. Kolegium uznało, że ujawnione w postępowaniu odwoławczym braki, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, które mają wpływ na rozstrzygnięcie, nie mogły być usunięte przez Kolegium we własnym zakresie.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do wiążącej wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz naruszenie jej praw jako nabywcy nieruchomości w dobrej wierze. W piśmie z dnia 29 listopada 2013 r. skarżąca dodała, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a ponadto bliżej tego nie uzasadnił. Powzięte przez organ wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy mogły być wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie wskazując, iż kierowało się wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zawartymi w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 224/13, w których Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy zakazu reformationis in peius. Wydanie decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie stanowi merytoryczne rozpatrzenie odwołania skarżącej, do którego organ odwoławczy został zobowiązany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1647/11, a wydanie tej decyzji nie stanowi naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja jest kolejnym rozstrzygnięciem organu odwoławczego wydanym w tej sprawie i poddanym kontroli sądów administracyjnych. Oznacza to, stosownie do art. 170 p.p.s.a., że przy wydawaniu tej decyzji organ związany był wszystkimi prawomocnymi wyrokami wydanymi w tej sprawie. Istotne jest także, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 224/13, mocą którego uchylono poprzednią decyzję kasacyjną organu odwoławczego. W tych okolicznościach, stosownie do art. 153 p.p.s.a., organ odwoławczy zobowiązany był do uwzględnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w powołanym orzeczeniu.
W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wywiązał się z tego obowiązku, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 224/13 wyraźnie wynika, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany został do "(...) rozstrzygnięcia sprawy co do istoty oraz uzasadnienia swojego stanowiska zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.". Bez wpływu na zakres tych wytycznych pozostaje uznanie przez Sąd niezasadności zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stąd też zastosowanie w niniejszej sprawie po raz kolejny przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., bez uprzedniego zastosowania art. 136 k.p.a., jeżeli według organu brakowało wszystkich danych do rozstrzygnięcia jakie już nakazywał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, nie może być uznane za usprawiedliwione.
Dopuszczalne rozstrzygnięcia organu odwoławczego co do istoty sprawy zawarte są bowiem w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Za takie rozstrzygnięcie nie można natomiast uznać zaskarżonej decyzji, która została wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. i ma charakter kasacyjny. Powołanym wyrokiem tutejszy Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego, która także miała charakter kasacyjny. Podał przy tym, że na konieczność merytorycznego załatwienia odwołania skarżącej wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1647/11. Zobowiązanie przez Sąd organu odwoławczego do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego nie ogranicza tego organu w możliwości dokonania dodatkowych ustaleń stanu faktycznego sprawy w oparciu o art. 136 k.p.a. Dopiero po zastosowaniu tego przepisu i zaistnieniu okoliczności mogących naruszać zasadę dwuinstancyjności postępowania mógłby rozważać zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu I instancji, powołanie się przez organ odwoławczy na braki, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, które mają wpływ na rozstrzygnięcie i które nie mogły być usunięte przez Kolegium we własnym zakresie należy uznać za niewystarczające. Takie działanie organu odwoławczego narusza art. 136 i 138 k.p.a., ale także 107 § 3 w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. W tych okolicznościach Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ stosownie do art. 170 p.p.s.a. w związku ze wskazanymi wyrokami WSA i NSA zobowiązany jest zatem do wydania decyzji co do istoty sprawy z uwzględnieniem rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W przypadku zaś uznania konieczności uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ I instancji, organ odwoławczy skorzysta z trybu przewidzianego w art. 136 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub ewentualne uchybienie procedury nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ powołał się na zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji stwierdzenie iż, "organ odwoławczy zobowiązany był do uwzględnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w powołanym orzeczeniu sądu" i dalej "(...) organ odwoławczy nie wywiązał się z tego obowiązku, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik spraw". Podkreślono, że w ocenie Kolegium zwrot stosunkowy wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 224/13) dotyczył uwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy wcześniejszych orzeczeń, w szczególności oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w wyroku z dnia 2 października 2012 r. (sygn. akt I OSK 1647/11). W toku rozpoznania sprawy organ zastosował się do tych wskazań.
Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r. nie podzielił zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a., implicite dopuszczając wydanie decyzji kasacyjnej. W ocenie organu zachodzi zatem sprzeczność wewnętrzna wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Dlatego też zawarte w uzasadnieniu tego wyroku zdania oznajmujące o przyszłym rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie powinny być bezwzględnie wiążące dla organu administracji na podstawie art. 153 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015 r.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. związane było wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wydanego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 224/13), w którym Sąd wskazał, iż "(...) ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji uwzględni powyższe rozważania oraz wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 2 października 2012 r. i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.".
W powołanym przez Sąd I instancji wyroku z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1647/11 Naczelny Sąd Administracyjny także wskazał, że " (...) S. S. jako następca prawny miała prawo wniesienia odwołania od decyzji, które to odwołanie powinno zostać merytorycznie rozpatrzone przez organ II instancji. (...) Rozpatrując odwołanie organ II instancji, rozważy i oceni czy w świetle dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych zachodziły podstawy prawne do wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1993 r.".
Z powołanych wyżej fragmentów uzasadnienia obu wydanych w tej sprawie wyroków wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. powinno rozpoznać odwołanie i rozstrzygnąć tę sprawę merytorycznie. Zobowiązanie przez sądy orzekające w tej sprawie organu odwoławczego do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego oznacza również, że organ ten - w miarę potrzeby - powinien we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, ewentualnie zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji na podstawie art. 136 k.p.a. i dokonać dodatkowych ustaleń stanu faktycznego sprawy w zakresie koniecznym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie tylko dokonuje kontroli zasadności argumentów podniesionych odwołaniu, lecz ponownie rozpoznaje i rozstrzyga merytorycznie sprawę administracyjną. Istota administracyjnego toku instancji polega więc na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w związku z tym w oparciu o stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ II instancji. Tylko wyjątkowo organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Niedopuszczalna jest więc wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Powyższa konkluzja wynika również z treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Z uwagi na znaczny upływ czasu od wydania decyzji przez organ I instancji (blisko 23 lata) i skutki prawne związane z jej wydaniem, organ odwoławczy powinien skupić się na zarzutach i żądaniach podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, tj. zarzutach dotyczących przeniesienia na własność następców prawnych J. i J. C.: S. S., M. S. i T. C. działki nr [...] oraz obory stanowiącej 1/2 część budynku gospodarczego wraz z częścią działki, na której znajduje się ta obora. W pozostałej części decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] kwietnia 1993 r. nie jest przez stronę skarżącą kwestionowana, gdyż wnosi ona jedynie o uchylenie decyzji z 1993 r. w punkcie 1 i 2 i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy. Rozpatrując tę sprawę merytorycznie we wskazanym wyżej zakresie, organ odwoławczy powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 k.p.a., jeżeli uzna, że ustalenia wymagają jeszcze jakieś dodatkowe okoliczności tej sprawy, ewentualnie zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.