Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 lutego 2010 r. (sygn. akt II SA/Gl 570/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]kwietnia 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] grudnia 2008 r., którą nakazano S. K. rozbiórkę drewnianego budynku gastronomicznego wraz ze zbiornikiem z tworzywa sztucznego na nieczystości ciekłe oraz wolnostojącego, zadaszonego, murowanego grilla ogrodowego, znajdujących się na działce ewidencyjnej [...] w K. na polanie B. Sąd I instancji wskazał, iż stanowiąca przedmiot postępowania budowa budynku usługowego pełniącego także funkcje mieszkalne wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe oraz murowanym grillem miała miejsce w 2007 r., a zatem pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a także w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w J. z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] (Dz. Urz.
Woj. Śląskiego z [...]r. Nr [...], poz. [...]). Bezspornym jest, że opisane obiekty zostały zrealizowane samowolnie. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zabudowania znajdujące się na działce skarżącej tworzą wzajemnie powiązaną całość funkcjonalną, której budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd stwierdził, że w związku z powyższym organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że zrealizowane roboty budowlane zostały objęte hipotezą art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.
Kwestią sporną w tej sprawie była natomiast możliwość zastosowania art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i wszczęcia procedury legalizacyjnej w odniesieniu do samowolnie zrealizowanej budowy. W szczególności spór między stronami dotyczył zgodności zrealizowanych obiektów z porządkiem planistycznym wyznaczonym przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. obowiązującego w dacie budowy, jak i w dacie orzekania. Sąd wskazał, iż zgodnie z rysunkiem tego planu działka skarżącej położona jest jednostce oznaczonej symbolem identyfikacyjnym [...]. Stosownie do zaś z § 49 pkt 1 i pkt 2 tekstu planu grunty znajdujące się w tej jednostce zostały określone jako tereny lasów i tereny rolne (przeznaczenie podstawowe) oraz wyciągi narciarskie (orczykowe i linowe), trasy zjazdowe, urządzenia i obiekty towarzyszące, obiekty usługowe związane z obsługa tras turystycznych i narciarskich, urządzenia infrastruktury technicznej, drogi, parkingi, dojścia, dojazdy (przeznaczenie uzupełniające).
W § 49 pkt 4 lit a omawianego planu dopuszczono lokalizację obiektów kubaturowych oraz miejsc postojowych służących obsłudze tras narciarskich tylko w obrębie terenów, dla których na rysunku planu zostały wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy. Na rysunku planu obejmującym część jednostki strukturalnej [...], na której znajduje się działka skarżącej brak nieprzekraczalnych linii zabudowy. W związku z tym nie ma do niej zastosowania przepis § 49 pkt 4 lit a tekstu planu, co oznacza, iż wykluczona została jej zabudowa obiektami kubaturowymi służącymi obsłudze tras narciarskich i turystycznych.
W odniesieniu do dotyczącego tej kwestii zarzutu skargi Sąd wskazał, że z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nakazującego obowiązkowe określenie w planie linii zabudowy nie wynika obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę (por. w tej kwestii pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 9 maja 2008 roku, II OSK 45/08, niepubl.). W związku z tym z przepisu tego nie można wywieść także obowiązku wyznaczenia przez radę gminy linii zabudowy dla wszystkich terenów, dla których plan, w ramach przeznaczenia uzupełniającego, dopuszcza budowę obiektów usługowych związanych z obsługą tras narciarskich i turystycznych. Zdaniem Sądu, w świetle tych ustaleń bez znaczenia w sprawie jest okoliczność wykorzystywania części działki skarżącej pod wyciąg i trasę narciarską oraz posadowienie na niej słupa wyciągu narciarskiego.
Sąd I instancji stwierdził, że podniesione przez skarżącą okoliczności wskazujące na jej trudną sytuację osobistą oraz zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją zasad współżycia społecznego nie mogły mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Decyzja oparta na art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter związany. Organ nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia zaistnienia przewidzianych w tym przepisie przesłanek, jest zatem zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. W tego rodzaju sprawach nie ma możliwości zastosowania art. 7 k.p.a. i uwzględniania przez organ interesu jednostki.
W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia zasady praworządności poprzez zalegalizowanie podobnych inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, Sąd wskazał, iż jego kontrolą nie były objęte postępowania w sprawie budowy innych obiektów obsługujących trasy narciarskie na polanie B. czy na hali S., hali M., bądź na innych polanach masywu P.. Sąd zwrócił jednak uwagę na przepis § 49 pkt 4 lit b omawianego planu dopuszczający m.in. w jednostce [...] remonty, przebudowę i nadbudowę istniejących budynków mieszkalnych i zagrodowych, z możliwością ich dostosowania dla potrzeb ruchu turystycznego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła S. K., opierając ją na następujących podstawach:
- - naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że szałas drewniany, który nie jest trwale związany z gruntem i nie posiada fundamentów jest budynkiem oraz że zbiornik z tworzywa sztucznego, który nie jest trwale związany z gruntem, nie ma przegród budowlanych, fundamentów i dachu, nie ma instalacji i urządzeń jest obiektem budowalnym, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania do tych obiektów art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego,
- - naruszenia prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do obiektu, który nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego,
- - naruszenia prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne na działce skarżącej nie uzasadniają obowiązku naniesienia przez radę gminy linii zabudowy dla terenów, dla których dopuszcza się budowę obiektów usługowych związanych z obsługą tras narciarskich i turystycznych,
- - naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, 77 i 8 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że na sąsiednich działkach obiekty usługowe do obsługi tras narciarskich zostały wybudowane zgodnie z przepisami prawa lub że obiekty te zostały jedynie przebudowane zgodnie z § 49 pkt 4 b planu miejscowego gminy J., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało przyjęciem, że tylko obiekt usługowy skarżącej jest wzniesiony niezgodnie z prawem i ma do niego zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas, gdy obiekty usługowe na sąsiednich działkach zostały wzniesione w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, a nadzór budowlany dopuszcza zabudowę tych działek obiektami kubaturowymi, co stanowi naruszenie zasady praworządności i zaufania obywateli do organów państwa.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w toku postępowania administracyjnego nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w związku z czym obrona jej praw tym postępowaniu nie była skuteczna. Pełnomocnik ustanowiony przez nią w postępowaniu sądowym przed Sądem I instancji nie był w stanie w pełni skutecznie jej reprezentować,albowiem nie uzyskał w sądzie wglądu w akta sprawy.
Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżąca wskazała, iż użytkowany przez nią obiekt gastronomiczny to drewniany szałas, który nie jest trwale związany z gruntem i nie posiada fundamentów. Jest on posadowiony na kilku betonowych płytach, które też nie są trwale z gruntem związane. Do budynku tego jest podłączona wyłącznie sieć energetyczna, nie ma przyłącza wody, ani kanalizacji. Zbiornik z tworzywa sztucznego na nieczystości nie został wybudowany, lecz jest to gotowy produkt z tworzywa sztucznego, zbiornik przenośny. Fizyczne dokonanie jego rozbiórki jest niemożliwe. Zdaniem skarżącej, nieprawidłowe jest twierdzenie organu, że szałas, zbiornik i grill stanowią powiązaną funkcjonalną całość, której budowa wymagała stosownego pozwolenia. Obiekty te nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 Prawa budowlanego.
Skarżąca nie podzieliła poglądu Sądu I instancji, że w świetle ustaleń planu miejscowego na jej działce wykluczona została zabudowa obiektami kubaturowymi służącymi obsłudze tras narciarskich i turystycznych. Działka skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem [...]. Z § 49 ust. 1 pkt 3 lit. b części tekstowej planu wynika, że dla tego terenu wyznaczono na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy. Tymczasem dla całego wymienionego w tym przepisie terenu linie te nie zostały oznaczone. Wobec tego na całym tym terenie, nie tylko na działce skarżącej nie powinno być możliwości zabudowy. Tymczasem pomimo braku linii zabudowy obiekty kubaturowe, podobne do obiektu skarżącej istnieją na działkach sąsiednich, choć w stosunku do nich organy nadzoru budowlanego nie wszczynają żadnych postępowań. W niniejszej sprawie konieczne było więc ustalenie, na jakiej zasadzie na sąsiednich działkach powstały i funkcjonują obiekty usługowe, gdyż to pozwoliłoby wykazać, że na tym obszarze dopuszczalna jest jednak zabudowa. Skarżąca powołała się na opinię Starostwa Powiatowego w Ż. z dnia [...] sierpnia 2009 r., stanowiącą, że w ramach jednostki [...] dopuszcza się lokalizację usługowych obiektów kubaturowych.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżąca wskazała, iż ze względu na warunki faktyczne (istniejąca zabudowa na tym terenie) rada gminy ma obowiązek wyznaczenia linii zabudowy dla wszystkich terenów, dla których plan dopuszcza budowę obiektów usługowych. W ocenie skarżącej, w szczególności fakt zabudowy jej działki słupami wyciągu narciarskiego uzasadnia naniesienie na niej linii zabudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 tego przepisu.
W niniejszej sprawie zachodzi właśnie taka sytuacja, bowiem postępowanie przed Sądem I instancji dotknięte jest wadą nieważności określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Sytuacja, w której strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, zachodzi wówczas, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (zob. wyr. SN z 10 maja 2000 r., III CKN 416/98, OSNC z 2000 r. Nr 12 póz. 220). Można mówić o wystąpieniu przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzi bezpośrednio w istotę procesu i stawia pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku.
Jak wynika z akt sądowych II SA/Gl 570/09 S. K. w postępowaniu przed Sądem I instancji wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej prawa pomocy m. in. w zakresie ustanowienia adwokata z urzędu. Postanowieniem z dnia 24 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwolnił skarżącą z wpisu od skargi i odmówił przyznania jej prawa pomocy w pozostałym zakresie. W dniu 15 lutego 2010 r., na dwa dni przed wyznaczonym terminem rozprawy, skarżąca ustanowiła adwokata z wyboru (k. 91). W dniu następnym upoważniony przez niego aplikant adwokacki stawił się w sądzie celem przejrzenia akt sprawy, lecz akta te nie zostały mu udostępnione. Na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o jej odroczenie z uwagi na to, że nie miał możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i przygotowania do rozprawy. Wniosek ten został przez Sąd I instancji oddalony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuwzględnienie przez Sąd I instancji wniosku pełnomocnika skarżącej o odroczenie rozprawy spowodowało ograniczenie możności obrony przez nią swych praw. Wprawdzie skarżąca, wiedząc już na początku października 2009 r. (k.67), że nie uwzględniono jej wniosku o przyznanie adwokata z urzędu i znając od dnia 15 stycznia 2010 r., (k. 187) termin rozprawy, powinna była dołożyć należytej staranności w przygotowaniu do rozprawy i wcześniej rozważyć możliwość ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika z wyboru, jednak jej zachowanie nie usprawiedliwia oddalenia przez Sąd I instancji wniosku pełnomocnika o odroczenie rozprawy w sytuacji, gdy nie miał on możliwości przejrzenia akt sprawy. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga wnikliwej analizy i poprawnej interpretacji zapisów i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w J. z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...], co może przekraczać umiejętności osoby, która nie jest prawnikiem i uzasadnia udział w sprawie profesjonalnego pełnomocnika.
W związku z tym, że pełnomocnik ustanowiony przez skarżącą nie miał możliwości należytego przygotowania się do rozprawy z uwagi na brak dostępu do akt sprawy, uzasadniony był jego wniosek o jej odroczenie. Oddalając ten wniosek, Sąd I instancji znacznie ograniczył stronie możliwość obrony jej praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zwłaszcza, że jego przedmiotem jest decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, w którym skarżąca zamieszkuje.
W przypadku stwierdzenia nieważności postępowania zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie podlegają badaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż powyższe stwierdzenie skutkuje z mocą wsteczną eliminacją wyroku Sądu I instancji w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powinien ponownie rozpoznać tę sprawę z uwzględnieniem pełnej treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J., a w szczególności oryginalnego rysunku planu wraz z legendą. Znajdującą się w aktach sprawy mapę trudno uznać za rysunek planu, który może stać się podstawą orzeczenia sądu.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.