Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 862/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r., skorygowanym w dniu [...] sierpnia 2013 r., pełnomocnik P.F. wystąpiła do Prezydenta Miasta D. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z infrastrukturą techniczną, drogami, chodnikami, wjazdem i pylonem reklamowym na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w D. Powierzchnię terenu objętego wnioskiem określono na 3.713,7 m2. Planowany budynek scharakteryzowano jako jednokondygnacyjny, o wymiarach od 39 do 45 m długości i od 29 do 35 m szerokości, wysokości od 5,4 do 6,5 m, z dominantą wejściową do 8,1 m. Zaplanowano dach dwupołaciowy o stopniu nachylenia od 2,5 do 3,5. Obiekt scharakteryzowano jako przeznaczony na cele handlowe, sala sprzedaży o powierzchni od 690 do 710 m2 oraz dwa lokale usługowo-handlowe na wynajem (bez usług uciążliwych).
Powierzchnia zabudowy od 1120 do 1250 m2, projektowana powierzchnia terenów utwardzonych od 1600 do 1800 m2. Dołączono kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a na wezwanie organu także mapę zasadniczą, przesłaną przy piśmie z [...] września 2013 r.
Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Prezydent Miasta D. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W wyniku odwołania wniesionego przez R.P. i W.D., SKO w K. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta D. ustalił warunki zabudowy dla budowy pawilonu handlowego na działkach objętych wnioskiem. W pkt 1 decyzji wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy 15 m od krawędzi ulicy [...], wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 35%, wielkość powierzchni biologicznie czynnej na min. 20 %, szerokość elewacji frontowej na 29 – 35 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 5,4 – 6,5 m, wysokość dominanty wejściowej na 8,1 m, dach dwuspadowy symetryczny o kącie nachylenia od 2,5 do 10 stopni. W uzasadnieniu podano, że w wyznaczonym obszarze analizowanym przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy. Front terenu inwestycji wynosi ok. 64 m, obszar analizowany obejmuje teren ok. 192 m wokół terenu inwestycji. Zasięg tak wyznaczonego obszaru nie obejmuje w całości żadnej z wyodrębnionych stref, wobec czego, celem prawidłowego ustalenia parametrów, powiększono teren analizy w taki sposób, aby objął obszar całych stref - wyodrębniono strefy MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), UH (zabudowa usługowo-handlowa), G (garaże).
Wyodrębnione strefy tworzą zwarte jednostki terenowo-urbanistyczne. Dokonana została analiza parametrów architektonicznych dla porównywalnych obiektów występujących w obszarze analizowanym, przyjęto wartości charakterystyczne dla jednostki UH. Inwestycja nie jest sprzeczna z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. Parametry inwestycji określono w sposób zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej zwane rozporządzeniem. W szczególności podano, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 25 – 60%, przyjęto parametr 35 % jako prawidłowy; szerokość elewacji frontowej wynosi w obszarze analizowanym od 8 do 105 m, przyjęto wnioskowany parametr jako prawidłowy; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla jednostki UH kształtuje się od 3 do 10 m, działki w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowane są innego rodzaju obiektami i mieszczą się w innej jednostce urbanistycznej, w związku z czym nie ma możliwości wyznaczenia tej wielkości jako przedłużenia krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy.
Po rozpoznaniu odwołań R.P. i W.D., decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., SKO w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że obszar analizowany został wyznaczony w oparciu o kryteria opisane w decyzji (strona trzecia, akapit ostatni), znajduje się także w aktach mapa z naniesionymi granicami obszaru analizowanego i granicami terenu inwestycji – dokument nr 7. Nie został naruszony art. 62 ust. 2 ustawy, albowiem sprawa nie dotyczy terenu, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Granice obszaru analizowanego zostały na mapie wyznaczone w sposób czytelny, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Uzasadnienie decyzji zawiera uzasadnienie określenia granic obszaru analizowanego. Załamanie linii frontu działki nie miało wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Uzasadnione jest też wyznaczenie określonych parametrów poprzez podanie wielkości granicznych.
Wskaźnik stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki określony na 35 % mieści się w granicach tego wskaźnika istniejącego na działkach w obszarze analizowanym. Także określenie maksymalnej wysokości dominanty wejściowej mieści się w granicach wysokości obiektów w obszarze analizowanym, gdzie wysokość maksymalna wynosi 35 m, a minimalna 2,5 m. Jako nieuzasadniony Kolegium oceniło także zarzut braku dokładnego określenia działek w obszarze analizowanym, odpowiadających projektowanej funkcji. Wyniki analizy potwierdzają, że w tym obszarze znajdują się działki zabudowane obiektami handlowymi (nr [...], [...] i [...]). Analizie poddano 400 działek, dla każdej podano numer, powierzchnię, powierzchnię zabudowy, wskaźnik zabudowy, wysokość i szerokość elewacji, geometrię dachu i funkcję obiektu. Brak jest podstaw do oznaczania na mapie obiektów o takiej samej funkcji i parametrach jak projektowane.
Obiekty o takiej samej funkcji i ich parametry zostały wskazane w analizie. Faktem jest też, że parametry zróżnicowanej zabudowy miejskiej są krańcowo różne, co potwierdza analiza. Rozporządzenie nie wskazuje na sposób ustalania takiego parametru nowej zabudowy, jak wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, który powinien być wyznaczony w decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia. Brak jest podstaw do żądania, aby wskaźnik ten był oznaczany dla nieruchomości w obszarze analizowanym. W konsekwencji w decyzji określono wszystkie wymagane prawem wielkości, w tej sytuacji zawarty w niej warunek harmonijnego wkomponowania w otoczenie i dostosowania do istniejącej zabudowy nie daje możliwości dowolnego kształtowania cech nowej zabudowy.
Skargi na decyzję Kolegium wnieśli R.P. i W.D. Wobec cofnięcia skargi przez W.D., postępowanie sądowe z jego skargi zostało umorzone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2014 r. sygn. II SA/Gl 862/14.
R.P. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie dopatrując się naruszenia prawa przez organy administracji obu instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę oddalił.
Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego był wniosek o ustalenie warunków zabudowy, który został złożony przez M.L. jako pełnomocnika P.F., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Do wniosku dołączono pełnomocnictwo z dnia [...] marca 2013 r. podpisane przez P.F. Wydane decyzje zostały skierowane do P.F., prowadzącego działalność gospodarczą [...]. Zdaniem Sądu w tych okolicznościach faktycznych brak jest podstaw do poddawania w wątpliwość legitymacji pełnomocnika do złożenia wniosku, zwłaszcza że jego działań nie kwestionuje P.F. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może się toczyć wyłącznie na wniosek, wniosek taki został złożony.
W ocenie Sądu nie zachodzi w sprawie przesłanka niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy ze względu na obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla terenu nim objętego ze względu na regulację art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. Planowana inwestycja nie dotyczy obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Jakkolwiek decyzja nie potwierdza powierzchni sprzedaży podanej we wniosku (690–710 m2), to wymiary jednokondygnacyjnego pawilonu (maks. 45x35 m) są podstawą do stwierdzenia, że taka powierzchnia sprzedaży nie może zostać przekroczona. Nie doszło zatem do naruszenia art. 62 ust. 2 u.p.z.p. zobowiązującego organ do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków do czasu uchwalenia planu miejscowego, jeżeli wniosek dotyczy obszaru w odniesieniu, do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zarzut taki podniesiony w skardze nie został przy tym w żaden sposób uzasadniony.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 ustawy. Nie budzi w sprawie wątpliwości, że działka ma dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nie ma też wątpliwości, że ze względu na lokalizację terenu inwestycji w obszarze zurbanizowanym, istnieją w sąsiedztwie działki dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Ocena legalności wydanej decyzji koncentruje się zatem na prawidłowości ustalenia tych wymagań dla nowej zabudowy, co jest przedmiotem zarzutów skargi. Ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy odbywa się zgodnie z zasadami określonymi w wyżej powołanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z jego § 3, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wokół działki wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy, granice obszaru wyznacza się na kopii mapy, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki, ale nie mniejszej niż 50 m. W sprawie została przeprowadzona analiza na kopii mapy zasadniczej sporządzonej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], odpowiadającej zatem wymaganiom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (zał. Nr (3).1 T.10886 i zał. Nr (3)-2 T. 10886 znajdujące się w aktach sprawy). Przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia przewiduje, że wynik analizy, o jakim mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierający część opisową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji. Wydana decyzja zawiera załącznik graficzny nr 1 oraz załącznik nr 2 – wynik analizy urbanistycznej, zawierające wnioski z przeprowadzonej analizy.
Jednocześnie przepis § 9 ust. 3 rozporządzenie rozróżnia część graficzną decyzji o warunkach oraz część graficzną analizy, nie ma zatem podstaw do utożsamiania obu tych dokumentów, a przez to do żądania, aby część graficzna sporządzonej analizy stanowiła wprost załącznik do decyzji, stanowiąc część graficzną decyzji o warunkach. Część graficzna decyzji może ograniczać się do wyników sporządzonej analizy, a zatem zarzuty podniesione w skardze w tym zakresie nie są skuteczne.
Nie jest też uzasadniony zarzut wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego, z zastosowaniem niewłaściwej długości frontu działki. Istotnie, front ten nie przebiega po linii prostej. Organ przyjął długość tego frontu na 64 m. W skardze zarzucono, że front działki jest dłuższy. Niezależnie od miarodajności danych ujawnionych na portalu internetowym trzeba wskazać, że zasięg obszaru analizowanego został powiększony w ten sposób, aby objął obszar całych wyszczególnionych stref o charakterystycznych cechach zabudowy, z dopasowaniem do granic działek. Oznacza to, że nie mogło dojść do zawężenia obszaru analizowanego, co zarzucono w skardze. Nie wykazano przy tym, jaki wpływ na wynik analizy mogłaby mieć taka kilkunastometrowa różnica, skoro teren jest wysoce zurbanizowany, a parametry dla planowanego pawilonu ustalono w nawiązaniu do parametrów zabudowy usługowej i handlowej, a nie mieszkaniowej czy garażowej.
Ustalając warunki zabudowy dla pawilonu handlowego organ przyjął, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji, stwierdzając w wyniku analizy fakt występowania w obszarze analizowanym obiektów handlowych i usługowych. Wykaz działek poddanych analizie obejmuje 18 stron wydruku i zawiera, wedle danych podanych przez organy, wykaz 400 działek, potwierdzając obecność funkcji usługowej i handlowej w obszarze analizowanym. Faktu tego nie zakwestionowano w skardze. Jednocześnie Sąd stwierdził, że pawilon ma być zlokalizowany w terenie sąsiadującym z zabudową mieszkaniową, zarówno jednorodzinną, jak i wielorodzinną. W takiej sytuacji obiekty usługowe i handlowe należy taktować jako uzupełnienie funkcji podstawowej (mieszkalnej), niezależnie zatem nawet od potwierdzenia w analizie faktu obecności obiektów handlowych i usługowych, planowany pawilon należałoby uznać za dopuszczalny pod względem jego funkcji.
Brak jest wobec tego podstaw do przyjęcia, że ustalone decyzją warunki zabudowy naruszają wymóg kontynuowania przez planowany obiekt funkcji istniejącej zabudowy. Wyznaczenie pozostałych parametrów i cech zabudowy winno nastąpić w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu. Tworząc je prawodawca uwzględnił fakt, że ustalanie warunków może dotyczyć bardzo zróżnicowanych przypadków, realizacji zamierzeń budowlanych na terenach o różnej intensywności zabudowy. W konsekwencji w przepisach § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 przewidział możliwość ustalenia określonych parametrów w sposób zindywidualizowany, w zależności od wyników analizy. Jakkolwiek zatem każdorazowo zasadą jest wyznaczenie określonych wskaźników poprzez średnie stwierdzone w obszarze analizowanym lub poprzez nawiązanie do stanu na działkach sąsiednich, to ze względu na wynik analizy i szczególną sytuację faktyczną, umożliwiono odstępstwa od tych zasad.
Powierzenie sporządzenia projektu osobie posiadającej uprawnienia urbanistyczne ma stanowić gwarancję, że wybór najbardziej prawidłowego pod względem urbanistycznym rozwiązania będzie rzeczowy i miarodajny.
Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie sporządzający analizę urbanistyczną podzielił cały obszar analizowany na kilka stref o względnie jednorodnym charakterze. Posługiwanie się wielkościami średnimi nie zawsze prowadzi do uzyskania miarodajnych dla stanu zagospodarowania danych. Uzasadnione jest stosowanie wielkości średnich przy zabudowie jednorodnej lub przy niskim poziomie zagospodarowania terenu, natomiast przy zróżnicowanych parametrach istniejącej zabudowy prowadzi do uzyskania wielkości, które nie znajdują faktycznego odzwierciedlenia w wymiarach i cechach faktycznie istniejących budynków. W takiej sytuacji zastosowanie wielkości średnich nie służy zachowaniu ładu przestrzennego.
Zatem za uzasadnione i dopuszczalne Sąd uznał rozwiązanie przyjęte w niniejszej sprawie, w której parametry planowanego pawilonu handlowego ustalono w nawiązaniu nie do średnich arytmetycznych czy do cech zabudowy mieszkaniowej lub garażowej znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, ale w nawiązaniu do cech obiektów o analogicznej funkcji, co opisano szczegółowo w analizie urbanistycznej. Ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki ustalono na poziomie 35 % stwierdzając, że w całym obszarze wnosi on 50 % (przy wyłączeniu terenów dróg i placów, z ich uwzględnieniem 25 %), a w terenie zabudowy usługowej, handlowej czy użyteczności publicznej waha się od 25-60 %, w takim zróżnicowanym stanie faktycznym dopuszczalne było zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Analogicznie sprawa wygląda w przypadku szerokości elewacji frontowej czy wysokości obiektu, nawiązanie do parametrów zabudowy o podobnej funkcji uzasadniało zastosowanie wielkości typowych dla tych obiektów, przy rezygnacji ze średniej.
Zostało to omówione na str. 4, 5 i 6 analizy urbanistycznej. Szerokość elewacji frontowej obiektów w wyróżnionych jednostkach UH wynosi od 8 do 105 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji od 3 do 10 m. Jak wyjaśniono w analizie, zdecydowaną większość stanowią budynki o średniej szerokości elewacji. Także w przypadku wysokości elewacji frontowej za niecelowe uznano nawiązywanie do parametrów budynków na działkach sąsiednich, skoro mają one inną funkcję, a za usprawiedliwione nawiązanie do wysokości obiektów handlowych. Takie odstępstwo dopuszcza § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia.
Natomiast jak zauważono też w skardze, zawarcie w decyzji warunku o jakim mowa w jej pkt 2f nie ma wpływu na ustalone parametry i pozostaje bez wpływu na te wielkości, które decyzją ustalono, w szczególności nie umożliwia ich modyfikacji.
Sąd podkreślił, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy wiążą organ przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Równocześnie na tym etapie inwestor nie ma potrzeby dysponować projektem budowlanym. W takiej sytuacji za dopuszczalne należy uznać określenie poszczególnych parametrów planowanej inwestycji z podaniem wielkości brzegowych, pod warunkiem, że mieszczą się one w wynikach analizy urbanistycznej. Sąd nie podzielił zatem kategorycznej tezy skargi, że takie wielkości jak wysokość, szerokość czy wskaźnik stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki muszą być każdorazowo ustalone w sposób bezwzględny. Inwestor może na tym etapie uzyskać ustalenie warunków dla inwestycji o wielkościach określonych brzegowo, pod warunkiem, że analiza potwierdza dopuszczalność realizacji obiektu o parametrach mieszczących się w pewnym przedziale wielkości, co ma miejsce w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.P., zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi oraz poprzednim decyzjom zarzucił naruszenie przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- - § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- - § 5, 6, 7, 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie parametrów zabudowy przy użyciu słowa "do..." bez określenia w sposób jednoznaczny parametrów zabudowy,
- - art. 11 k.p.a. poprzez niezałączenie do wydanej decyzji mapki z zaznaczonym obszarem analizowanym czym uniemożliwiono skarżącemu pełne zapoznanie się z argumentacją wydanej decyzji i w dalszej kolejności pełne uargumentowanie skargi,
- - naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 8 i 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki na którym istniał obowiązek sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowano również zarzut naruszenia art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, względnie zmianę orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w K. wniosło o oddalenie jej w całości. Kolegium w pełni podzieliło ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez WSA w Gliwicach w niniejszej sprawie, a sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów o postępowaniu oraz przepisów prawa materialnego są w ocenie organu całkowicie chybione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i obowiązany jest ocenić zaskarżone orzeczenie wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po pierwsze, przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. składa się z dalszych jednostek redakcyjnych w postaci punktów. Skarga kasacyjna nie precyzuje w sposób prawidłowy przepisu, którego naruszenie zarzuca. Ogólne wskazanie naruszenia przepisu, który składa się z większej ilości jednostek redakcyjnych czyni niemożliwym dokonanie oceny takiego zarzutu, gdyż wymagałoby dokonania jego konkretyzacji przez Sąd, co jak wyżej wskazano jest niemożliwe. Po wtóre, konstruując omawiany zarzut nie określono, czy zarzuca się jego błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie.
Uwagi poczynione powyżej odnoszą się również do zarzutów naruszenia §§ 3, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Każdy z tych przepisów składa się z ustępów, które zawierają określone normy. Sąd pierwszej instancji szczegółowo przeanalizował zaskarżoną decyzję również przez pryzmat uregulowań wskazanego rozporządzenia. W związku z tym za zasadne nie mogą zostać uznane zarzuty skargi kasacyjnej, które nieprecyzyjnie wskazują naruszone zdaniem skarżącego przepisy, a także nie określają czy zarzuca się ich błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie.
Natomiast trafnie Sąd I instancji uznał, że parametry przyszłej zabudowy mogą zostać określone poprzez podanie wartości brzegowych pod warunkiem, że mieszczą się one w wynikach analizy urbanistycznej. Skarga kasacyjna, posługując się wysokim stopniem ogólności konstrukcyjnej zarzutów, nie daje podstaw pozwalających na zakwestionowanie oceny Sądu I instancji co do sposobu ustalenia paramentów zabudowy spornej inwestycji.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. Przepis niniejszy normuje zasadę przekonywania, która realizowana jest poprzez wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Celem niniejszej regulacji jest doprowadzenie w miarę możliwości do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Kwestia dołączenia do decyzji o warunkach zabudowy mapki z zaznaczonym obszarem analizowanym nie może być oceniana przez pryzmat art. 11 k.p.a. Elementy składające się na decyzję o warunkach zabudowy określa przede wszystkim ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przez pryzmat tej regulacji należy oceniać zgodność z prawem wydanej decyzji.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 8 i 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 5 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 5 cytowanej ustawy w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych. Przepis ten nie dotyczy obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o określonej powierzchni sprzedaży. Nie miał on w sprawie zastosowania. Wobec tego brak jest podstaw pozwalających uznać za trafny zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.
Niezasadny jest zamieszczony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten wprowadza obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu miejscowego w przypadkach, w których wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia takiego planu. Zarzut naruszenia niniejszego przepisu musi jednocześnie wskazywać jakie przepisy wprowadzające obowiązek sporządzenia planu miejscowego pominął Sąd kontrolując zgodność z prawem decyzji o warunkach zabudowy. Skarga kasacyjna takich przepisów nie wskazuje.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.