Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 1027/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Łodzi oddalił skargę [...] (dalej: Spółka) na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: PWIS) w Łodzi z dnia [...] lipca 2013 roku nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatą za czynności kontrolne oraz poniesione koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badania składu produktów. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. PWIS w Łodzi, działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 27c ust. 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm., dalej uPIS) w zw. z art. 4 pkt 27, art. 44c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. Nr 179, poz. 1485 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (w podstawie prawnej powołano nieaktualny tekst jednolity tej ustawy), po rozpatrzeniu odwołania Spółki utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej PPIS) w Bełchatowie z dnia [...] kwietnia 2013 r. obciążającą Spółkę opłatą w kwocie 1.872,12 zł za czynności kontrolne oraz poniesione koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badania składu jakościowego trzech prób produktów o nazwie: "Ekstrakt Czekoladowy Ogień", "Ekstrakt Cytrynowy Ogień", "Ekstrakt Cytrynowy Powiew" pobranych przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Bełchatowie w dniu 21 stycznia 2013 r. w sklepie należącym do tej firmy mieszczącym się przy ul. [...] w Bełchatowie.
Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, organ I instancji przeprowadził w dniu 21 stycznia 2013 r. kontrolę w sklepie przy ul. [...] w Bełchatowie należącym do Spółki w związku z wprowadzaniem przez ten sklep do obrotu produktów, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi.
Na podstawie otrzymanego protokołu Narodowego Instytutu Leków (dalej: NIL) w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r. stwierdzono, że produkty te zawierają: "Ekstrakt Cytrynowy Powiew" - pentedron i izopentedron, a "Ekstrakt Czekoladowy Ogień" oraz "Ekstrakt Cytrynowy Ogień" - UR 144 - tzn. substancje wykazujące działanie psychoaktywne, co oznacza, iż takie produkty klasyfikowane są jako środki zastępcze, zatem mogą stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi po ich użyciu.
Wobec powyższego PPIS w Bełchatowie uznając, że wymienione produkty stwarzają zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, nakazał zwrot kosztów poniesionych za badanie ich składu jakościowego. PPIS w Bełchatowie decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] obciążył spółkę [...], opłatą zgodnie z kalkulacją za czynności kontrolne oraz badanie składu jakościowego 3 prób produktów pobranych przez pracowników PPIS w Bełchatowie 16 stycznia 2013 r. w sklepie przy ul. [...] w Bełchatowie. Wyliczenie opłaty ustalono zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 36 poz. 203, dalej rozp. MZ z 2010). W decyzji zobowiązano do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji na wskazane konto Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Bełchatowie.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka zarzucając naruszenie przepisu art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220. poz. 1447 ze zm.), art. 27c ust. 4 uPIS, art. 108 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakwestionowano prawidłowość przeprowadzonych czynności kontrolnych, naliczone przez organ koszty, nadanie decyzji – wprawdzie nie wprost - rygoru natychmiastowej wykonalności.
Zdaniem organu II instancji, który nie uwzględnił odwołania, nie naruszono przepisu art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w wyniku przeprowadzonych badań przez NIL w Warszawie zabezpieczonych produktów, co do których istniało uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi - zostało potwierdzone, że w ich składzie znajdują się związki psychoaktywne o działaniu stwarzającym zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, a tym samym jest to dowodem wprowadzania przez skarżącego do obrotu środków zastępczych. Nie został także naruszony także art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na fakt, że organ I instancji nie nadał zaskarżonej decyzji przedmiotowego rygoru. Wysokość kosztów za przeprowadzone badania została ustalona na podstawie faktury wystawionej przez NIL w Warszawie, zaś wysokość kosztów kontrolnych poniesionych bezpośrednio przez organ i instancji ustalono na podstawie przepisów rozp.
MZ z 2010. Wybór laboratorium leży w gestii PPIS, który może kierować się różnymi względami przy jego wyborze, np. terminem wykonania analiz, wyczerpującym orzeczeniem, itp. Z powyższych przyczyn PWIS w Łodzi utrzymał w mocy decyzję PPIS w Bełchatowie z dnia [...] kwietnia 2013 r. obciążającą Spółkę opłatą za czynności kontrolne oraz poniesione koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badania składu jakościowego trzech prób produktów o wskazanych nazwach, pobranych przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Bełchatowie.
Skargę do WSA w Łodzi na powyższą decyzję wniosła reprezentowana przez pełnomocnika Spółka, zarzucając:
- - naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, w szczególności poprzez niewykazanie niezbędności badań, a także powodu dla którego PPIS w Bełchatowie ma zamiar skorzystać z usług NIL, skoro koszty badań przeprowadzanych przez Pracownię Toksykologii Zakładu Medycyny Sądowej Collegium Medicum UJ w Krakowie są blisko o połowę tańsze;
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, co spowodowało niesłuszne obciążenie strony kosztami uzyskania badań, które nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu, a tym, samym nie spełniają przesłanek art. 27c ust. 4 uPIS;
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 4 uPIS poprzez jego zastosowanie i obciążenie kosztami badań strony, mimo, iż badania te nie były niezbędne, gdyż nie mogą stanowić dowodu w żadnej sprawie.
Pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu administracji kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę PWIS w Łodzi podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Łodzi stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ miał podstawy do przyjęcia, że zachodzi podejrzenie, iż produkty sprzedawane w sklepie należącym do Spółki mogą być środkami zastępczymi, a więc zachodziło uzasadnione podejrzenie, że produkty sprzedawane w tym sklepie stwarzają zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Zdaniem sądu wojewódzkiego w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa w sposób, który obligowałoby do uchylenia zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzenia jej nieważności.
W ocenie sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe próbki produktów zostały poddane badaniom niezbędnym do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa. Z tej też racji koszty poniesione za badanie składu jakościowego, podane w wystawionej przez NIL w Warszawie fakturze oraz w kalkulacji za czynności kontrolne zasadnie obciążają skarżącą Spółkę, zgodnie z treścią art. 27c ust. 4 uPIS. Strona skarżąca została obciążona kosztami badań próbek produktów, tych które zostały uznane za środki zastępcze, brak jest więc podstaw, aby kwestionować prawidłowość zaskarżonej decyzji. Koszty badań wynikają z faktur VAT i przedstawionej kalkulacji kosztów znajdującej się w aktach sprawy. Zarzut naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej pozostawać ma poza zakresem rozstrzygnięcia w sprawie. Wybór ośrodka dokonującego badań zatrzymanych produktów należy do organu inspekcji sanitarnej, przy czym NIL w Warszawie jest jednostką certyfikowaną.
Skargą kasacyjną reprezentowana przez fachowego pełnomocnika Spółka zaskarżyła ww. wyrok w całości.
- I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:
- a) w postaci art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) Ppsa w zw. z art. 107 § 3
Kodeksu postępowania administracyjnego przez oddalenie skargi przez sąd I instancji, mimo jej zasadności zaakceptowanie w ten sposób mających istotny wpływ na wynik postępowania naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji nie uzasadniły decyzji na płaszczyźnie uzasadnienia prawnego, nie wyjaśniły podstawy prawnej i zaistnienia wszystkich przesłanek powołanych przepisów prawa, nie wyjaśniły sposobu naliczenia kosztów, którymi obciążyły stronę oraz jakie koszty organy uznały za "pośrednie" i na jakiej podstawie zostały one wyliczone, nie wykazały niezbędności naliczonych kosztów badań, dlaczego wybrały droższy niż inne ośrodki centrum badań, a także jakie były przyczyny nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności poprzez wskazanie czternastodniowego terminu zapłaty od chwili doręczenia decyzji;
- b) w postaci art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 107 § 1 i art. 108 cyt. ustawy przez oddalenie skargi przez sąd wojewódzki, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń prawa mających istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, poprzez uznanie, że organy administracji w sposób prawidłowy określiły termin w decyzji do zapłaty określając, że kwota 2.500,63 zł ma być zapłacona w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, w sytuacji w której brak jest podstawy prawnej do wydania takiego rozstrzygnięcia;
- II. Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie prawa materialnego:
- a) art. 27 ust. 4 uPIS poprzez jego zastosowanie mimo braku istnienia do tego przesłanek oraz mimo braku wskazania podstawy prawnej decyzji przez organ I instancji i obciążenie kosztami, badań stronę mimo, iż badania te nie były niezbędne, gdyż nie mogą stanowić dowodu w żadnej sprawie, a ich koszty przy skorzystaniu z usług innego akredytowanego ośrodka badań tj. Zakład Medycyny Sądowej w Krakowie czy Centrum Badań Kryminalistycznych Modus Spectrum z siedzibą w Szczecinie, mogły być znacząco niższe;
- b) w postaci art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd, że produkty objęte skarżoną decyzją są środkami zastępczymi, bez uwzględnienia konieczności spełnienia przesłanki ustawowej, dla uznania że produkt jest środkiem zastępczym, jaką jest "używanie" produktu "zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa", której to przesłanki organy, ani Sąd nie wykazali;
Skarżąca Spółka, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa oraz art. 203 Ppsa, wniosła o:
- a) uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia - wyroku WSA w Łodzi z dnia 27 listopada 2013 r., III SA/Łd 1027/13 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.
- b) zasądzenie na rzecz skarżącego od PWIS w Łodzi zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA w Łodzi w sposób nieprawidłowy zastosował art. 27 ust. 4 uPIS, przyjmując z niewyjaśnionych przyczyn, iż organ może dowolnie, nie zważając na cenę podejmowanych czynności, zlecać badania droższemu ośrodkowi badań, niż to jest konieczne. Przyjmując stanowisko sądu a quo, za dopuszczalne uznawać by przyszło stan, w którym ocenę zatrzymanych próbek produktów dokonało by laboratorium na Majorce, gdzie próbki te zawiózł by "funkcjonariusz PPIS". Za niewystarczające uznano uzasadnienie skarżonych decyzji, WSA w Łodzi nie zastosował przepisu art. 27 ust. 4 uPIS, samą kontrolę przeprowadzono wadliwie, a dokonane badania w ogóle nie powinny być uwzględniane. Nie rozpoznał też sąd I instancji prawidłowo zarzutu naruszenia przepisu art. 107 § 1 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego – ustawa z 14 czerwca 1960 r., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Zaskarżona decyzja, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, odpowiada temu wymogowi. Trafnie sąd wojewódzki uznał, że nie doszło do naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji PWIS w Łodzi powołał się m. in. na przepisy art. 4 pkt 27 i art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, jak również na art. 27c ust. 4 uPIS.
Treść tych przepisów została przytoczona w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Z wywodów zamieszczonych w tej decyzji wynika jednoznacznie, że w wyniku czynności kontrolnych przedsięwziętych w sklepie spółki zatrzymano produkty, co do których istniało prawdopodobieństwo, iż stanowią tzw. środki zastępcze. Stosownie do brzmienia art. 27c ust. 1 cyt. ustawy w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Produkty te następnie poddano badaniom w NIL w Warszawie, w wyniku tych badań ustalono bezspornie, że istotnie produkty zatrzymane stanowiły środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.
Z tego względu zastosowanie miał przepis art. 27c ust. 4 uPIS, wedle którego koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań, o których mowa w ust. 1, ponosi strona postępowania. Sposób ustalania składników kosztów został przedstawiony także w decyzji organu I instancji, tu także powołano przepisy rozp. MZ z 2010 r. w kwestii sposobu ustalenia wysokości opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zdaniem Sądu uzasadnienie prawne decyzji organu I, jak i II instancji jest wystarczające, gdy idzie o wyjaśnienie podstawy prawnej.
Wadliwie sformułowano w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 107 § 1 i 108 K.p.a., gdy idzie o zarzut wydania przez PPIS w Bełchatowie decyzji w części bez podstawy prawnej. Odnosi się to do zagadnienia zobowiązania Spółki do dokonania wpłaty określonej należności w terminie do 14 dni od daty doręczenie decyzji organu i instancji. Jak to już uprzednio wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest, co do reguły, zarzutami skargi kasacyjnej. Przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa WSA w Łodzi nie stosował, skoro skargę oddalił. Cyt. przepis stanowi jedną z przesłanek uwzględnienia skargi przez sąd wojewódzki w sprawach ze skarg na decyzje lub postanowienia. Zgodnie z cyt. przepisem sąd uwzględnia skargę poprzez uchylenie decyzji w całości lub w części, gdy zachodzić będzie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Chodzi tu o inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenie przepisów o postępowaniu. Podstawę uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, gdy decyzja dotknięta jest wadą nieważności z art. 156 K.p.a., stanowi natomiast przepis art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa, zarzutu naruszenia tego przepisu skarga kasacyjna jednak nie stawia. Gdy decyzja dotknięta jest zatem wadą nieważności, w całości lub w części, sąd wojewódzki winien orzekać na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa. Te okoliczności sprawiają, że zarzut opisany w pkt II lit. b skargi kasacyjnej jest chybiony.
Chybiony jest także zarzut naruszenia przepisu art. 27 ust. 4 uPIS, poprzez jego wadliwe zastosowanie, mimo że brak ma być ku temu podstawy prawnej, a koszty badań innych akredytowanych ośrodków badań mogły być znacząco niższe. Jak wynika z przepisu art. 175 § 1 Ppsa skarga kasacyjna powinna być sporządzona, co do reguły, przez adwokata lub radcę prawnego. Ten tzw. przymus adwokacko-radcowski zapewniać ma pożądany stopień profesjonalizmu w sporządzeniu skargi kasacyjnej. Tymczasem w pkt III lit. a skargi kasacyjnej, jak również w odpowiedniej części jej uzasadnienia zarzucono naruszenie przepisu art. 27 ust. 4 uPIS, którego to przepisu w tej ustawie zarówno w chwili orzekania przez organy obie instancji, jak i przez sąd wojewódzki nie było. W art. 27 ust. 4 uPIS w źródłowej wersji miał brzmienie – "Decyzje o unieruchomieniu zakładu pracy lub jego części wydaje państwowy wojewódzki inspektor sanitarny".
Przepis ten uchylono na mocy art. 1 pkt 6 lit. b ustawy z 28 lutego 1992 r. o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – Dz. U. Nr 33, poz. 144. Skoro autor skargi kasacyjnej postawił w jej petitum, jak i uzasadnieniu zarzut naruszenia przepisu nieistniejącego, przepisu którego nie stosowały organy, ani którego stosowania nie mógł oceniać sąd I instancji, to takiego zarzutu nie sposób rozpoznać.
Chybiony jest także zarzut naruszenia przepisu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, wedle którego w rozumieniu cyt. ustawy środek zastępczy oznacza substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Strona nie przedstawiła w toku postępowania żadnego dowodu, z którego należałoby wyprowadzić wniosek, że zatrzymane produkty nie są środkami zastępczymi. W aktach sprawy znajduje się w tym aspekcie wyłącznie dowód z badań przeprowadzonych przez NIL w Warszawie, z których konkluzja jest jednoznaczna – zatrzymane produkty w sklepie Spółki to środki zastępcze. Skoro zatrzymane produkty oferowano w sklepie Spółki, to istniała podstawa do przeprowadzenia badań, których wynik potwierdził przypuszczenia, co do ich charakteru.
Brak usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej skutkował, stosownie do dyspozycji art. 184 Ppsa jej oddaleniem.