Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Bd 10/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. D. stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1); wymierzył Powiatowemu Inspektorowi
Nadzoru Budowlanego we [...] grzywnę w kwocie 2.000 zł (pkt 2); w pozostałej części oddalił skargę (pkt 3) zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że Z. D. wniosła skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] (zwanego dalej: PINB) w związku z decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Decyzją tą organ nałożył na skarżącą obowiązek doprowadzenia dobudówki na działce [...] do stanu zgodnego z projektem budowlanym.
Sąd zaznaczył, że merytoryczne rozpatrzenie skargi na bezczynność organu przed wojewódzkim sądem administracyjnym uzależnione jest od uprzedniego stwierdzenia dopuszczalności jej wniesienia. Przepis art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli skarga dotyczy, tak jak w niniejszej sprawie, bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wniesienie zażalenia, a to z uwagi na treść art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Skarżąca złożyła takie zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność PINB, a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. uznał je za zasadne i wyznaczył organowi dodatkowy okres miesiąca na załatwienie sprawy.
Sąd I instancji stwierdził, że organ przekroczył ustawowy termin na załatwienie sprawy. Wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek A. Sz. i Z. Sz. z [...] października 1999 r. i dopiero [...] stycznia 2019 r. organ wydał postanowienie znak [...] na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, kończące ten etap postępowania. Okres ponad 19 lat stanowi znaczną zwłokę w załatwieniu sprawy, zwłaszcza, że z jej akt nie wynika, by sprawa samowoli budowlanej na przedmiotowej nieruchomości była sprawą szczególnie skomplikowaną, a ustalenie stanu faktycznego pozwalającego na jej rozstrzygnięcie szczególnie utrudnione. Czynności organu winny skupić się na dokonaniu oględzin nieruchomości, ich analizie w powiązaniu z projektem budowlanym i zastosowaniu na podstawie tego odpowiednich przepisów prawa. W toku prowadzonego postępowania, przez ponad 19-letni okres, organ tylko raz nie poinformował strony o przyczynach zwłoki i o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, czym rażąco naruszył art. 36 § 1 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że mając to na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
Sąd wymierzył organowi grzywnę wysokości 2000 zł, uznając ją za adekwatną, biorąc pod uwagę tak znaczny okres przewlekłości postępowania. Kwota ta mieści się w wymiarze grzywny określonym w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Sąd I instancji wskazał końcowo, że oddalił skargę w zakresie stwierdzenia bezczynności, ponieważ [...] stycznia 2019 r. PINB wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego kończącą ten etap postępowania, zatem skarga w tym zakresie, w dacie jej wniesienia, tj. [...] lutego 2019 r., była niezasadna. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność istotny jest bowiem moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu. Jeżeli jednak bezczynności nie było w dacie złożenia skargi, winna ona podlegać oddaleniu.
W skardze kasacyjnej PINB zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
- a) nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę, a tym samym błędne ustalenie, iż zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji nieuzasadnione wymierzenie organowi grzywny,
- b) niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w zakresie zakwalifikowania przewlekłości postępowania jako mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nie wyjaśnienie na czym polega rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 p.p.s.a.;
- c) pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań dotyczących oceny stopnia naruszenia prawa, obejmujących okoliczności, które spowodowały zwłokę organu i jego działania w toku rozpoznania sprawy.
- 2) naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a poprzez przyjęcie iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy decyzja [...] stycznia 2002 r. znak: [...] i utrzymująca ją decyzja z dnia [...] marca 2002 r. znak: [...] pozostawały w obrocie prawnym pomimo wielokrotnych prób ich wzruszenia przez skarżącą w postępowaniach nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a., co uniemożliwiało organowi wydanie ponownej decyzji merytorycznej, skutecznie rozwiązującej problem przedmiotowej ściany;
- 3) naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a poprzez nałożenie na organ grzywny w wysokości 2000 zł, w przypadku gdy przewlekłe prowadzenie postępowania nie wynikało z winy organu, a z okoliczności od niego niezależnych. W konsekwencji brak jest podstaw do ukarania organu grzywną;
- 4) naruszenie art. 134 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji wskazanych przez organ okoliczności i dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do twierdzeń organu, podnoszonych w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie przed WSA, w zakresie przebiegu postępowania administracyjnego objętego niniejszym postępowaniem.
PINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Poz. 875).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli jednak rozpoznając sprawę Sąd ten stwierdzi, że skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, to zgodnie z art. 189 p.p.s.a. postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz.
40) następuje to niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została złożona po wydaniu merytorycznej decyzji przez organ administracji publicznej.
Zasadniczym celem skargi na bezczynność organu, jak i na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności/przewlekłości, a więc załatwienie sprawy. W związku z powyższym, nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie takiej skargi w danej sprawie w sytuacji, gdy została ona załatwiona. Pogląd taki, w odniesieniu do bezczynności organu, przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (LEX nr 3067911). Wskazano w niej, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Choć wskazana uchwała dotyczy wprost bezczynności organu, to jednak teza tej uchwały niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie koniecznego podejścia do obejmowania merytoryczną, sądowoadministracyjną kontrolą spraw także na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej (por. postanowienia NSA z 24 listopada 2020 r., II OSK 685/19; z dnia 24 listopada 2020 r., II OSK 2657/19.; z dnia 12 grudnia 2020 r., II OSK 3161/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Za wnioskiem tym przemawia zasadniczo tożsamy cel obu skarg (na przewlekłość i bezczynność). Celem tym jest bowiem doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Zarówno bowiem skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (bezczynności lub przewlekłości) dokonywana winna być przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Skoro więc w ocenianej obecnie sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan bezczynności lub przewlekłości postępowania, bowiem postępowanie to zostało uprzednio zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] orzekającą o zaniechaniu dalszych robót budowlanych dotyczących wewnętrznej ściany poprzecznej pomiędzy rozbudowanymi segmentami budynku szeregowego przy ul. [...] we [...] na działkach [...] i [...], to – w kontekście wskazanej wyżej uchwały 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. – brak było podstaw do w merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzania o tym, czy organ administracji dopuścił się bezczynności.
Z uwagi na stan sprawy, wniesiona skarga nie mogła zatem zmierzać do uchylenia zarzucanego stanu bezczynności/przewlekłości postępowania, a zatem, nie mogła realizować przedstawionego wyżej celu tej skargi (jej istoty) co uzasadniało jej odrzucenie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 26/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna została uwzględniona niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania. Ponadto skoro skarga podlegała odrzuceniu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi.