Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 listopada 2005 r., II SA/Kr 1474/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi T. I. i J. I. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie zapewnienia dla Domu Wczasowego "M." wody bezpiecznej i zdatnej do spożycia z ujęcia poza strefą ochronną cmentarza, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja Państwowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], którą nakazano zapewnienie bezpiecznej i zdatnej do spożycia wody z ujęcia poza strefą ochronną cmentarza dla Domu Wczasowego "M". W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. nr 90, poz. 575 z późn. zm.), zaś w decyzji organu I instancji powołano art. 104 k.p.a., art. 27 ust. 1 ustawy z 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz.U. nr 63, poz. 634), § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych zakładów i wymagań dotyczących higieny w procesie produkcji i w obrocie artykułami oraz materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z tymi artykułami w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 stycznia 1997 r. w sprawie warunków, jakie mają spełniać organizatorzy wypoczynku dla dzieci i młodzieży szkolnej, a także zasad jego organizowania i nadzorowania, § 3 ust. 1 rozporządzenia ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 15 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że od 1994 r. na cmentarzu położonym 80 m od Domu Wczasowego M. ma miejsce chowanie zamarłych, a jednocześnie w 1996 r. skarżący wykonali studnię, z której zaopatrywany jest Dom Wczasowy. Istnieje możliwość zanieczyszczenia warstw wodonośnych, a studnia zlokalizowana w odległości mniejszej od cmentarza niż przewiduje to rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z 15 sierpnia 1959 r. Prawo wodne zaś wymaga pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wody podziemnej czerpanej z własnej studni.
Decyzje organów obu instancji zostały wydane po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2002 r., w którym Sąd uchylił decyzje organów administracji, którymi nakazano zapewnienie dla potrzeb Pensjonatu M. wody zdatnej do picia z ujęcia spoza strefy ochronnej cmentarza w P. W uzasadnieniu wyroku powołano się na to, iż przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. stanowi o odległościach, w jakich może być zlokalizowany cmentarz, natomiast decyzje odwróciły sytuacje przerzucając ciężar dostosowania się do wymaganych odległości na sąsiadująca nieruchomość skarżących. Uznano, że decyzje były przedwczesne, ponieważ woda ze studni głębinowej jest dobrej jakości.
W skardze na decyzję 11 czerwca 2003 r. zarzucono naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz błędne zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. oraz błędne uznanie, że art. 49 ust. 1 Prawa wodnego zobowiązywał skarżących do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wybudowanie studni i czerpanie z niej wody. Dołączyli także wyniki aktualnego badania wody potwierdzające spełnienie wymagań sanitarnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna sądu wiąże w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem skargi. Organy administracji w rozpatrywanej sprawie przyjęły pogląd prawny sprzeczny z powołanym wcześniej wyrokiem NSA. Sąd podkreślił, że od czasu wydania tego wyroku zmianie nie uległ ani stan faktyczny ani stan prawny sprawy. Organy administracji więc ponownie naruszyły prawo poprzez błędne zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. Wydanie zaskarżonej decyzji nadal jest przedwczesne, skoro woda ze studni głębinowej jest dobrej jakości zdrowotnej. W zaskarżonej decyzji powołano także inne, niż wskazane rozporządzenie, przepisy prawne, ale nie zawierają one podstawy prawnej dla nałożenia na skarżących obowiązku określonego w zaskarżonej decyzji. Sąd uznał też, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów art 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.
W skardze kasacyjnej Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, przez przyjęcie, że przepis ten nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż stanowi o odległościach, w jakich może być zlokalizowany cmentarz m. in. od studni, a nie rozstrzyga, w jakich odległościach od cmentarza mają być lokalizowane studnie;
- 2. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że pozwolenie wodnoprawne nie ma w sprawie znaczenia, jak również nieuwzględnienie w toku postępowania znajdującej się w aktach sprawy opinii hydrologicznej. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie posiadając wymaganego przez art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne pozwolenia wodnoprawnego wybudowali i użytkują studnię, a świadcząc usługi w zakresie żywienia i wypoczynku dzieci wykraczają poza zwykle korzystanie z wody. Studnia ta w każdej chwili może zostać zanieczyszczona wodami podziemnymi pochodzącymi spod cmentarza. Sąd w swoim wyroku nie ustosunkował się do opinii hydrologicznej sporządzonej przez Przedsiębiorstwo Usług Geologiczno-Laboratoryjnych Spółka z o.o. C. w K. Organy administracji w oparciu o tą opinie uznały, że nie można ze studni czerpać wody do picia i sporządzania posiłków w Domu Wypoczynkowym. Sąd I instancji naruszył w ten sposób art. 145 § 1 pkt 1 lit c. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. i T. I. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o poinformowanie Głównego Inspektora Sanitarnego o istotnym i uporczywym naruszaniu prawa przez organy administracji orzekające w sprawie
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym wymogom. Jednak podniesione w niej zarzuty nie posiadają usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA wydanym przed wejściem w życie reformy sądownictwa administracyjnego wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ administracji, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma więc zastosowanie w odniesieniu do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych pod rządami ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Stanowisko takie nie budzi wątpliwości w piśmiennictwie – por. np. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 225. W rozpoznawanej przez organy administracji sprawie był wydany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2002 r., II SA/Kr 1684/98, w którym Sąd uznał, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. nr 52, poz. 315), ma zastosowanie do lokalizowania cmentarzy w określonych w nim odległościach m. in. od zabudowań mieszkalnych oraz studzien, nie zaś, tak jak przyjęły to organy administracji, w stosunku do lokalizacji studni w określonej odległości (150 m) od cmentarza.
Zarówno organ I, jak i II instancji całkowicie pominęły w swoich decyzjach wskazania sformułowane przez Sąd. Warto tu zaś zauważyć, że w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99, ONSA 1999, nr 4, poz. 118, przyjęto, iż związanie, o którym stanowi art. 30 ustawy o NSA, który jest przecież w istocie zbieżny z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 99 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące sądownictwo administracyjne, dotyczy sądu w każdym składzie i bez względu na tryb, w którym sąd orzeka. Owo związanie oznacza, że zarówno organ administracji rozpoznający sprawę w wyniku uchylenie swojej decyzji, jak i sąd ponownie rozpoznający sprawę w wyniku złożenia nowej skargi w sprawie, jest ową oceną związany. W tej sytuacji zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjna są związania oceną prawna wyrażoną w wyroku NSA z 7 października 2002 r. i ze względu na to, że nie zaistniały żadne okoliczności umożliwiające odstąpienie od tego związania – zmiana stanu prawnego czy faktycznego sprawy - zobowiązane są do przyjęcia takiej samej oceny prawnej.
Dodać można, że wbrew stanowisku składającego skargę kasacyjną pogląd prawny zawarty w wyroku z 7 października 2002 r. jest trafny. Stanowiące podstawę prawną decyzji organów obu instancji rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z 1959 r. ma zastosowanie do lokalizowania cmentarzy w określonych w nim odległościach m. in. od zabudowań mieszkalnych oraz studzien, nie zaś, tak jak przyjęły to organy administracji, w stosunku do lokalizacji studni w określonej odległości (150 m) od cmentarza.
W tej sytuacji, dopóki nie zmieni się stan prawny w zakresie relacji pomiędzy cmentarzami, a budynkami i urządzeniami, o których stanowi powoływane już wielokrotnie rozporządzenie z 1959 r., tak długo organy administracji nie będą mogły z powołaniem się na jego przepisy wydawać nakazów dotyczących zapewnienia źródeł bezpiecznego korzystania z wody, będących w swej istocie zakazami korzystania ze studni.
Dodać można, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że pozwolenie wodno-prawne nie ma w sprawie znaczenia i nieuwzględnienie w toku rozpoznawania sprawy opinii hydrologicznej - nie tylko nie posiada dostatecznego uzasadnienia ale w dodatku jest nietrafny. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie są przecież właściwe w sprawach pozwoleń wodno-prawnych. Powoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na okoliczność, że cmentarz w P. uzyskał w 2004 r. pozwolenie na użytkowanie, którego nieważność stwierdzono w 2005 r., nie ma dla sprawy żadnego znaczenia, za to zdziwienie może budzić może to, że chowano na jego terenie zmarłych już od 1994 r., co zresztą wynika z samej skargi kasacyjnej. Ale kwestia ta nie jest i nie może być przedmiotem rozpoznania przez Sąd.
Sąd nie widzi potrzeby wydawania w sprawie postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 p.p.s.a., zakładając, że niezastosowanie się organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej do wyroku NSA z 7 października 2002 r., II SA/Kr 1684/98, wynikało wyłącznie z braku wiedzy o związaniu tym wyrokiem organów administracji w związku z wejściem w życie reformy sądownictwa administracyjnego.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.