Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 31 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 952/17, na skutek skargi Miasta R. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., którym stwierdzono nieważność niektórych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] w R., uchwalonego uchwałą nr [...] z [...] czerwca 2017 r. W szczególności Wojewoda zaskarżonym przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność § 14 ust. 2 pkt 8 lit. a w zakresie słów "z zastrzeżeniem lit. b", § 14 ust. 2 pkt 8 lit. b, § 15 ust. 2 pkt 8 lit. a w zakresie słów "b oraz", § 15 ust. 2 pkt 8 lit. b, § 15 ust. 2 pkt 8 lit. c w zakresie słów "płaskie lub" oraz § 22 ust. 1 pkt 5 lit. b w zakresie słów "pkt 1". W ocenie Wojewody, w zakresie, w którym stwierdzono nieważność planu miejscowego, plan ten został uchwalony z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planów miejscowych, mianowicie z naruszeniem ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta R. W studium w odniesieniu do terenów, których dotyczą zakwestionowane przepisy planu miejscowego, ustalono bowiem, że dachy będą dwuspadowe i wielospadowe o nachyleniu połaci do 45º, natomiast w zakwestionowanych przepisach planu miejscowego dopuszcza się, aby dachy były do 50 % powierzchni budynku płaskie, jeżeli dach pełni funkcję tarasu lub dachu zielonego.
Sąd pierwszej instancji uznał, że plan miejscowy nie jest niezgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta R. Za decydujące o takim stanowisku, jak wynika z uzasadnienia, uznał to, że w studium określono kąt nachylenia połaci dachów, co w ocenie Sądu pierwszej instancji dopuszcza zastosowanie dachów płaskich i stromych przy zastosowaniu wymaganej liczby spadków. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wynika to z tego, że przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęcia dachu płaskiego, zaś w Polskich Normach występuje definicja dachu płaskiego, jako dachu o nachyleniu nie większym niż 12° i definicja dachu stromego, jako dachu o nachyleniu powyżej 12°. Dlatego Sąd pierwszej instancji uznał, że przepis studium określający kąt nachylenia połaci dachu od 0° do 45° pozwalał na wprowadzenie do planu miejscowego przepisów dopuszczających stosowanie nie tylko dachów stromych, ale także płaskich.
W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zarzucił naruszenie:
- - art. 20 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że zakwestionowane w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy planu miejscowego nie naruszały istotnie ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta R.,
- - art. 20 w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planów miejscowych.
Podnosząc te zarzuty Wojewoda twierdził, że ustalenia planu miejscowego dopuszczające "przykrycie do 50% powierzchni budynków dachem płaskim, jeżeli dach ten pełni funkcję tarasu lub dachu zielonego" są oczywiście sprzeczne z ustaleniem studium, według którego dopuszcza się "przykrycie dachów i dachy o schemacie dwuspadowym i wielospadowym o nachyleniu połaci dachowych do 45°". Ponadto wskazano, że ustalenia studium dotyczące geometrii dachów należało przeanalizować w szerszym kontekście, to znaczy z uwzględnieniem wszystkich przepisów studium dotyczących tej materii.
W związku z tym wskazano na ustalenia studium, dotyczące geometrii dachów na innych terenach niż ten, którego dotyczyły zakwestionowane w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy planu miejscowego, w których wyraźnie dopuszczono możliwość stosowania obok dachów stromych, także dachów płaskich. W ocenie Wojewody dowodzi to, że w planie miejscowym świadomie używa się pojęcia dach płaski i stosowanie takich dachów jest możliwe tylko tam, gdzie w studium to wyraźnie dopuszczono. W związku z tym za niezasadne uznano odwołanie się do definicji dachu płaskiego wynikającej z Polskich Norm.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroki i oddalenia skargi albo przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i zrzeczono się rozprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnia odpowiada prawu.
Nie jest przekonująca argumentacja Sądu pierwszej instancji sprowadzająca się do stanowiska, według którego skoro brak ustawowej definicji płaskiego dachu, zaś w Polskich Normach występuje definicja dachu płaskiego, jako dachu o nachyleniu nie większym niż 12° i definicja dachu stromego, jako dachu o nachyleniu powyżej 12°, to przepis studium określający kąt nachylenia połaci dachu od 0° do 45° pozwalał na wprowadzenie do planu miejscowego przepisu dopuszczającego stosowanie także dachów płaskich. Po pierwsze, odwołanie się do Polskich Norm byłoby dopuszczalne, gdyby w studium na taką możliwość wyraźnie wskazano.
Po drugie, okoliczność, na którą zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, mianowicie to, że w niektórych przepisach studium mówi się równocześnie o dachach stromych i płaskich, wskazuje, że te dwie formy dachów się rozróżnia, co przy wykładni przyjętej przez Sąd pierwszej instancji nie ma miejsca. Po trzecie, w studium nie używa się sformułowania mówiącego o tym, że nachylenie dachu powinno wynosić od 0° do 45°, tylko, że ma wynosić do 45°, co jest istotną różnicą, gdyż wskazuje, że autor studium nie miał na myśli dachów "prawie płaskich", czyli o nachyleniu niewiele większym od 0°.
Niemniej stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, jest – w ocenie NSA rozpoznającego sprawę – trafne. Zdaniem NSA, przy wykładni ustaleń studium, dokonywanej w celu oceny, czy plan miejscowy nie narusza tych ustaleń, jest dopuszczalna ocena dotycząca tego, czy ustalenia studium są zgodne z prawem. Do dokonania takiej oceny jest w szczególności uprawniony sąd administracyjny, który nie jest związany studium, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.).
W związku z tym sąd administracyjny jest uprawniony do odmowy zastosowania ustaleń studium, które w jego ocenie naruszają przepisy prawa (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). W szczególności sąd administracyjny może odmówić zastosowania ustaleń studium, gdy ustalenia te wkraczają w zakres przeznaczony do uregulowania w planie miejscowym. Wówczas bowiem dochodzi do tego, że studium staje się jedynym i ostatecznym aktem z zakresu planowania przestrzennego, ustalającym zasady zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Taka sytuacja narusza zaś art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Mając to na uwadze NSA uznał, że ustalenia studium, które określają geometrię dachów, wykraczają poza zakres studium określony ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wkraczając w sferę zastrzeżoną dla planów miejscowych. W ocenie NSA, geometria dachów to przede wszystkim takie parametry jak stopień nachylenia dachów oraz liczba połaci. Nie ulega wątpliwości, że są to parametry kształtowania zabudowy, zaś zasady kształtowania zabudowy, jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się w planie miejscowym. Fakt, że określenie geometrii dachów powinno mieć miejsce dopiero w planie miejscowym znajduje potwierdzenie w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), gdzie o takim parametrze kształtowania zabudowy mówi się wprost.
W tym stanie rzeczy NSA uznał, że wyrok Sądu pierwszej instancji, którym uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, mimo błędnego uzasadnienia jest zgodny z prawem. Plan miejscowy, którego dotyczy sprawa, wbrew temu co przyjął Wojewoda [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, nie naruszał ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta R. w zakresie określenia geometrii dachów, gdyż w studium takich parametrów nie można było ustalić.
W związku z tym NSA, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił.
Ponadto, na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., NSA sprostował oczywistą omyłkę w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, co do zasady, uprawniona jest gmina. Taki też podmiot wniósł skargę w rozpoznawanej sprawie, co wynika z tego, że skarga została podpisana przez Prezydenta Miasta R. Oznaczenie skarżącego w skardze i następnie w wyroku Sądu pierwszej instancji, jako Rada Miasta R., jest w tej sytuacji wynikiem oczywistej omyłki, która może być sprostowana na podstawie powołanego przepisu.
Wobec tego, że Wojewoda w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a Miasto R. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądało przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.