Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postanowieniem z dnia 9 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 792/23, odrzucił skargę B. B. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2023 r., znak PINB/7325/L.dz.5357/23/R-2438-2023/S/AWo, w przedmiocie wniosku o wyegzekwowanie faktycznego usunięcia rur wraz z fundamentowaniem po byłym wodociągu i wykreślenia tych urządzeń z ewidencji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu Sąd – przywołując brzmienie art. 3 § 1, 2 i 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej "P.p.s.a.") – wskazał, że w niniejszej sprawie, w zaskarżonym do Sądu piśmie, organ powiatowy poinformował skarżącą, iż z uwagi na brak istnienia decyzji nakazującej usunięcie wskazanych przez nią urządzeń nie ma podstaw do wszczęcia administracyjnego postępowania egzekucyjnego, nadto sprawy z zakresu ochrony własności, w tym ochrony praw rzeczowych, podlegają kognicji sądów powszechnych, a co więcej organ administracji nie jest uprawniony do dokonywania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy też mapach i planach znajdujących się w zbiorach geodezyjnych.
Wobec tego Sąd stwierdził, że przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie należy do katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. W związku z tym – w ocenie Sądu – brak jest przepisów, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Zaskarżone do sądu pismo nie jest bowiem decyzją ani postanowieniem, nie stanowi też aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a.
Wobec powyższego, Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a odrzucił skargę.
Od powyższego postanowienia skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
- a) art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z pkt 4 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu nie podlega kontroli przez sądowoadministracyjnej, a przez to, iż stronie nie przysługuje skarga w tej kwestii,
- b) w sytuacji, gdyby Sąd stwierdził, iż brak jest podstaw do rozpatrzenia skargi w trybie przepisu, o którym mowa w lit. a), zarzucono naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez nieprzyjęcie, iż wniesiona skarga jest faktycznie skargą na bezczynność organu,
- c) art. 58 §1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi, pomimo że sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ocena Sądu I instancji wydaje się przedwczesna i oparta raczej na pobieżnej ocenie sprawy. Podniesiono merytoryczne kwestie związane ze stanowiskiem organu w sprawie.
W piśmie z dnia 11 grudnia 2023 r. uzupełniającym braki formalne skargi kasacyjnej, wniesiono o rozpoznanie jej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Należy wskazać, że zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.).
Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego.
Pismo nie stanowi decyzji, co uprawniałoby do wniesienia skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Z art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 1 pkt 1 K.p.a. wynika, że decyzja administracyjna, jako orzeczenie organu administracji publicznej, stanowi indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017 r. s. 540-542 oraz orzecznictwo i piśmiennictwo tam powołane).
Treść pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2023 r. wskazuje na jego informacyjny, a nie władczy charakter, znamienny dla decyzji.
Nie ma także podstaw do przyjęcia, że pismo stanowi jedno z postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., jak podniesiono w podstawie kasacji zarzucającej naruszenie art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z pkt 4 P.p.s.a. Z uwagi na informacyjny charakter pisma nie można uznać, że może być ono zakwalifikowane jako postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Pismo PINB z dnia 15 czerwca 2023 r. nie stanowi także czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność ta nie jest bowiem władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Jak wynika z tego przepisu, również akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., niezależnie od pozostałych sformułowanych w analizowanej normie wymogów, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.
Oceny charakteru pisma Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Łodzi, z dnia 15 czerwca 2023 r., nie można dokonywać w oderwaniu od informacji zawartej w tym piśmie, a nawiązującej do postępowania administracyjnego w sprawie budowy magistrali wodociągowej 0 300 mm między ulicami [...] i [...] w [...], które zostało zakończone decyzją nr [...], z dnia [...] 2018 r., którą organ w całości umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji.
Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1084/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na tę decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd odniósł się także do wniosku skarżącej w kwestii rozbiórki nieużytkowanego wodociągu, który ogranicza możliwości wnioskodawczyni dysponowania jej nieruchomością. Sąd stwierdził, że sugerowana konieczność rozbiórki magistrali wodociągowej w części znajdującej się na jej działce nie może mieć miejsca.
Wyrokiem z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2433/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną B. B. W piśmie zwrócono także uwagę na to, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzja z dnia 28 kwietnia 2023 r. umorzył postępowanie z wniosku B. B. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2018 r., utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji umarzającą w całości postepowanie administracyjne w sprawie budowy magistrali wodociągowej przebiegającej m.in. przez działki skarżącej. W piśmie z dnia 15 czerwca 2023 r. poinformowano nadto skarżącą, że organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do dokonywania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Wobec tego, należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2023 r., odnoszące się do wniosku skarżącej o wyegzekwowanie faktycznego usunięcia rur wraz z fundamentowaniem po byłym wodociągu i wykreślenia tych urządzeń z ewidencji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie należy do żadnej z wymienionych powyżej zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej, nie stanowi bowiem ani decyzji administracyjnej, ani też innego, niż określone w pkt 1-3 przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a., aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W świetle powyższego, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania tj. art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z pkt 4 P.p.s.a. nie mógł zostać uznany za trafny. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją.
Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., bowiem przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie była bezczynność organu, zatem przepis ten nie mógł być zastosowany. Zaznaczyć należy, iż Sąd nie może domniemywać intencji skarżącego i decydować za niego, jakie było jego żądanie. Sąd – zgodnie z żądaniem skargi – prawidłowo uznał, iż przedmiotem sprawy nie jest skarga na bezczynność organu, lecz skarga na w/w pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2023 r.
Wobec powyższych rozważań oraz stanu faktycznego niniejszej sprawy uznać należy, że prawidłowo Sąd I instancji odrzucił skargę, jako niedopuszczalną.
Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, postanowił jak w sentencji.